ORDINANZA N. 175 ANNO 2010
Bilancio e contabilità pubblica - Norme della Regione Siciliana - Patto di stabilità regionale - Censimento degli alloggi popolari - Interventi per l'edilizia abitativa - Definizione agevolata delle violazioni relative al tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi - Tariffa per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti - Concessione di contributi.
Ordinanza 175/2010
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore GALLO
Camera di Consiglio del 14/04/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Artt. 8, c. 3°, 29, c. 1° e 1 ter, 34, 58, 61, c. 2° e 3° e 77 della deliberazione legislativa dell'Assemblea Regionale Siciliana del 30/04/2009 (disegno di legge n. 250).
Massime:
Titoli:
Atti decisi: ric. 31/2009
ORDINANZA N. 175
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 8, comma 3, 29, comma 1, limitatamente all’inciso «1 ter», 34, 58, 61, commi 2 e 3, e 77 della delibera legislativa n. 250 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2009), approvata dall’Assemblea regionale siciliana nella seduta del 30 aprile 2009, promosso dal Commissario dello Stato per la Regione Siciliana con ricorso notificato il 9 maggio 2009, depositato in cancelleria il 13 maggio 2009 ed iscritto al n. 31 del registro ricorsi 2009.
Udito nella camera di consiglio del 14 aprile 2010 il Giudice relatore Franco Gallo.
Ritenuto che con ricorso notificato il 9 maggio e depositato il 13 maggio 2009, il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha proposto questioni di legittimità costituzionale: a) del comma 3 dell’art. 8; b) dell’unico comma, limitatamente all’inciso «1 ter», dell’art. 29; c) dell’art. 34; d) dell’art. 58; e) dei commi 2 e 3 dell’art. 61; f) dell’art. 77 della delibera legislativa n. 250 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2009), approvata dall’Assemblea regionale siciliana nella seduta del 30 aprile 2009;
che le questioni sono sollevate in riferimento agli artt. 3, 5, 24, 81, terzo e quarto comma, 97, 100, 103, 113, 114, 117, 117, secondo comma, lettera e), 119, secondo e quinto comma, 120 della Costituzione ed agli artt. 14, 15, secondo comma, 17 e 36 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), nonché all’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia finanziaria);
che, in particolare, il Commissario impugna il comma 3 dell’art. 8 − il quale prevede l’esclusione totale degli stanziamenti e delle erogazioni relativi a spese d’investimento dalla contabilizzazione da parte degli enti locali, per gli esercizi finanziari 2009-2010, «per la definizione del patto di stabilità» − per contrasto con gli artt. 117, 119, secondo comma, e 120 Cost.;
che, al riguardo, ad avviso del ricorrente: a) la competenza delle Regioni a statuto speciale in materia di patto di stabilità è riconosciuta alle sole Regioni che erogano le risorse per la finanza locale e non anche a quelle, tra cui la Regione Siciliana, nei cui territori le suddette risorse sono ancora trasferite agli enti locali dal Ministero dell’interno; b) la generalizzata esclusione di tutte le spese di investimento dal patto di stabilità sarebbe idonea «a comportare effetti peggiorativi sui saldi di finanza pubblica privi di adeguata compensazione»;
che una seconda censura ha per oggetto l’art. 29, limitatamente all’inciso in cui si prevede che «I Comuni e gli Istituti autonomi per le case popolari possono regolarizzare la posizione dei detentori senza titolo degli alloggi previo pagamento delle mensilità del canone dovuto»;
che il ricorrente − sul presupposto che tale norma introduca, a regime e senza limite di tempo, l’annuale possibilità di “regolarizzare” le detenzioni sine titulo degli alloggi popolari, mediante il pagamento del canone dovuto ed a prescindere dalla verifica del possesso dei titoli per fruire dei benefici dell’edilizia popolare − ne denuncia il contrasto con gli artt. 3, 97 e 119, comma quinto, Cost., in quanto detta norma regolarizza situazioni di abuso, in violazione dei princípi della coesione e della solidarietà sociale;
che, con una terza censura, è impugnato l’art. 34, il quale − prevedendo la realizzazione di interventi per l’edilizia abitativa «entro il limite di spesa di 80.000 migliaia di euro» − si porrebbe in contrasto con l’art. 81, quarto comma, Cost., in quanto tale spesa sarebbe «priva di idonea sufficiente copertura finanziaria»;
che una quarta censura riguarda l’art. 58 della citata delibera legislativa, il quale introduce un meccanismo di «definizione agevolata delle violazioni relative al tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi», consentendo l’abbuono di sanzioni ed interessi in relazione al mancato od irregolare rispetto dell’obbligo di dichiarazione, di versamento e di registrazione delle operazioni di conferimento in discarica, ancorché siano stati emessi avvisi di accertamento divenuti definitivi per omessa impugnazione nei termini di legge;
che per il ricorrente tale disposizione, in quanto incide sulla disciplina di un tributo erariale, in mancanza di una potestà legislativa della Regione, violerebbe: a) l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che riserva alla competenza statale la potestà legislativa in materia di sistema tributario dello Stato; b) gli artt. 14, 17 e 36 dello statuto speciale e l’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, i quali riservano alla competenza della Regione Siciliana la sola potestà legislativa nella materia dei tributi deliberati dalla medesima;
che, con una quinta censura, il ricorrente impugna i commi 2 e 3 dell’art. 61, i quali prevedono: a) quanto al comma 2, che «sono fatti salvi gli atti di determinazione della tariffa per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e successive modifiche ed integrazioni, adottati dalle società d’àmbito per la gestione integrata dei rifiuti in esecuzione dell’ordinanza del Ministro dell’Interno delegato per il coordinamento della Protezione civile, n. 2983 del 31 maggio 1999 […] nonché dell’ordinanza del Commissario delegato per l’emergenza dei rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia dell’8 agosto 2003, n. 885, anche in assenza dell’adozione del regolamento previsto dall’art. 238, sesto comma, del predetto decreto legislativo»; b) quanto al comma 3, che, nelle more dell’adozione del citato regolamento, la tariffa per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti è determinata ed approvata dalle Autorità d’àmbito ottimale territoriale ed è applicata e riscossa dai soggetti affidatari del servizio di gestione integrata;
che, al riguardo, il ricorrente evidenzia che tali disposizioni sono state proposte ed approvate dopo il deposito della sentenza n. 48 del 2009 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (deposito avvenuto il 9 febbraio 2009), la quale ha annullato la deliberazione dell’assemblea di una società d’àmbito con la quale era stata adottata la tariffa di igiene ambientale determinata secondo i criteri dell’ordinanza del Ministro dell’interno n. 2983 del 31 maggio 1999 e dell’ordinanza dell’8 agosto 2003, n. 885, emessa dal Commissario delegato per l’emergenza dei rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia;
che con la decisione citata − prosegue ancora il ricorrente − il predetto organo giurisdizionale ha stabilito che, fino a quando non sarà operativo il meccanismo tariffario di cui al regolamento previsto dall’art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006, le società d’àmbito «non possono che gestire il servizio sulla scorta del regime tariffario stabilito dai Comuni ricompresi nell’Ambito Territoriale Ottimale»;
che – sempre a parere del ricorrente −, alla luce delle statuizioni espresse in detta sentenza, avente autorità di cosa giudicata, i commi 2 e 3 dell’art. 61 contrasterebbero con gli artt. 3, 5, 24, 100, 103, 113 e 114 Cost. e con l’art. 15, secondo comma, dello statuto speciale;
che, infatti, le norme denunciate, per un verso, avrebbero «funzione provvedimentale concreta» e vanificherebbero gli effetti del citato giudicato, sovrapponendosi ad esso con efficacia retroattiva, cosí violando il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) e quello dell’effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.), mentre, per altro verso, escluderebbero per il futuro «l’autonoma determinazione degli enti locali facenti parte dei vari Ambiti Territoriali Ottimali», cosí contravvenendo all’autonomia ad essi riconosciuta e garantita dagli artt. 5 e 114 Cost. e dall’art. 15 dello statuto di autonomia della Regione Siciliana;
che infine, con una sesta censura, è impugnato l’art. 77, il quale abroga «tutte le norme autorizzative di spesa relativi agli interventi riportati nella tabella H allegata alla legge regionale 6 febbraio 2008, n. 1» ed autorizza l’inserimento nel bilancio di previsione di capitoli di spesa attinenti alla concessione dei contributi contrassegnati con le note A e F;
che il ricorrente afferma che nel testo della delibera legislativa «non risulta alcun allegato specifico riferibile all’art. 77», con la conseguenza che l’estrema genericità della disposizione censurata violerebbe gli artt. 81, terzo e quarto comma, e 97 Cost., configurandosi un aumento della spesa non supportato da adeguata copertura finanziaria e lesivo, in ogni caso, del principio del buon andamento della pubblica amministrazione;
che la Regione Siciliana non si è costituita nel giudizio costituzionale;
che, successivamente alla proposizione del ricorso, l’impugnata delibera legislativa n. 250 è stata promulgata e pubblicata come legge della Regione Siciliana 14 maggio 2009, n. 6 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2009), con omissione di tutte le disposizioni oggetto di censura.
Considerato che il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha proposto questione di legittimità costituzionale – in riferimento agli articoli 3, 5, 24, 81, terzo e quarto comma, 97, 100, 103, 113, 114, 117, 117, secondo comma, lettera e), 119, secondo e quinto comma, 120 della Costituzione ed agli artt. 14, 15, secondo comma, 17 e 36 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), nonché all’art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia finanziaria) − del comma 3 dell’art. 8, dell’inciso «1 ter» del comma 1 dell’art. 29, dell’art. 34, dell’art. 58, dei commi 2 e 3 dell’art. 61 e dell’art. 77 della delibera legislativa n. 250 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2009), approvata dall’Assemblea regionale siciliana nella seduta del 30 aprile 2009;
che, successivamente all’impugnazione, la predetta delibera legislativa è stata promulgata e pubblicata come legge della Regione Siciliana 14 maggio 2009, n. 6 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2009), con omissione di tutte le disposizioni oggetto di censura;
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «l’intervenuto esaurimento del potere promulgativo, che si esercita necessariamente in modo unitario e contestuale rispetto al testo deliberato dall’Assemblea regionale, preclude definitivamente la possibilità che le parti della legge impugnate ed omesse in sede di promulgazione acquistino o esplichino una qualsiasi efficacia, privando cosí di oggetto il giudizio di legittimità costituzionale» (ordinanza n. 74 del 2010; nello stesso senso, ex plurimis, ordinanze n. 304 del 2008; n. 229 del 2007; n. 410, n. 204 e n. 147 del 2006);
che si è determinata, pertanto, la cessazione della materia del contendere.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara cessata la materia del contendere in ordine al ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
ORDINANZA N. 174 ANNO 2010
ORDINANZA N. 174 ANNO 2010
Parlamento - Immunità parlamentari - Procedimento penale per il reato di diffamazione a mezzo stampa a carico dell'on. Giorgio Stracquadanio, senatore all'epoca dei fatti, per le opinioni da questi espresse nei confronti di Giuseppe De Michelis di Slonghello, funzionario del Dipartimento politico del Ministero degli affari esteri - Deliberazione di insindacabilità del Senato della Repubblica. Parlamento europeo - Immunità parlamentari - Procedimento penale per il reato di diffamazione a mezzo stampa a carico dell'on. Renato Brunetta, parlamentare europeo all'epoca dei fatti, per le opinioni da questi espresse nei confronti di Giuseppe De Michelis di Slonghello, funzionario del Dipartimento politico del Ministero degli affari esteri - Decisione del Parlamento europeo di difendere i privilegi e le immunità dell'on. Renato Brunetta.
Ordinanza 174/2010
Giudizio
Presidente DE SIERVO - Redattore GROSSI
Camera di Consiglio del 24/03/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Ammissibilità di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del 12/02/2009 e della decisione del Parlamento Europeo del 22/04/2009.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: confl. pot. amm. 1/2010
ORDINANZA N. 174
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Ugo DE SIERVO; Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del 12 febbraio 2009, relativa alla insindacabilità, ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni espresse dal senatore Giorgio Stracquadanio nei confronti del dott. Giuseppe De Michelis di Slonghello nonché della decisione del Parlamento Europeo del 22 aprile 2009, con la quale si raccomanda la difesa dell’immunità dell’onorevole Renato Brunetta, ai sensi dell’art. 9 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee dell’8 aprile 1965, per le opinioni espresse dallo stesso onorevole nei confronti del dott. Giuseppe De Michelis di Slonghello, giudizio promosso dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze con ricorso depositato in cancelleria il 4 gennaio 2010 ed iscritto al n. 1 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2010, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 24 marzo 2010 il Giudice relatore Paolo Grossi.
Ritenuto che il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze, con ricorso del 10 dicembre 2009, pervenuto a questa Corte il 4 gennaio 2010, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Senato della Repubblica in riferimento alla deliberazione assunta dalla Assemblea il 12 febbraio 2009, con la quale si è stabilito che le dichiarazioni rese dal senatore Giorgio Stracquadanio, oggetto di querela proposta dal dott. Giuseppe De Michelis di Slonghello, costituivano opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni e ricadevano, pertanto, nella ipotesi di immunità di cui all’art. 68, primo comma, della Costituzione;
che con il medesimo atto il ricorrente ha altresì sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Parlamento Europeo, in riferimento alla decisione adottata il 22 aprile 2009, con la quale, in accoglimento della richiesta della Commissione giuridica, è stato deliberato di difendere i privilegi e le immunità del deputato Renato Brunetta, in riferimento al procedimento avviato a seguito dell’anzidetto atto di querela;
che in riferimento ad entrambe le deliberazioni il ricorrente ha domandato una dichiarazione di non spettanza, rispettivamente, al Senato della Repubblica e al Parlamento Europeo, del potere di affermare che i fatti per i quali è in corso il procedimento concernono opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, con conseguente annullamento dei relativi atti;
che il ricorrente ha premesso, in fatto, che, con la anzidetta querela, il dott. De Michelis di Slonghello, già Ambasciatore della Repubblica, lamentava che il senatore Stracquadanio – nel libro “Le mani rosse sull’Italia”, posto in vendita come supplemento al quotidiano “Libero” e diffuso anche tramite Internet, al capitolo 4, dal medesimo redatto, intitolato “Il depistaggio”, nel paragrafo dal titolo “Le spie sovietiche e i loro compiti” – aveva inserito «il suo nome tra le spie assoldate in Italia dal servizio segreto sovietico ‘KGB’», e che «tale notizia sarebbe stata tratta dal noto c.d. ‘dossier Mitrokhin’, dove sarebbe stato individuabile con il nome in codice “List” al report “54”»;
che «tale identificazione con il querelante» rappresenterebbe «una circostanza non vera e comunque non accertata, come emergerebbe da vari documenti allegati alla querela» e come già emerso in sede di accertamento definitivo da parte della autorità giudiziaria italiana;
che, sulla base di tali atti, veniva esercitata l’azione penale, con richiesta di rinvio a giudizio, per il reato di diffamazione aggravata col mezzo della stampa, nei confronti del senatore Stracquadanio, nonché del direttore del quotidiano “Libero,” Alessandro Sallusti, e dei curatori della collana cui il libro appartiene, onorevole Renato Brunetta, autore dell’introduzione del libro, e Vittorio Feltri, autore della prefazione;
che nei confronti degli imputati Stracquadanio e Brunetta veniva disposta la separazione dei rispettivi procedimenti, in attesa delle determinazioni della Giunta per le elezioni e le immunità parlamentari del Senato della Repubblica nonché della Commissione giuridica del Parlamento Europeo, avendo entrambi i parlamentari invocato l’applicabilità dell’art. 68, primo comma, della Costituzione;
che la Giunta per le elezioni e le immunità parlamentari del Senato della Repubblica, nella seduta del 22 dicembre 2008, ha approvato la proposta di dichiarare l’insindacabilità delle opinioni espresse dall’onorevole Stracquadanio, senatore all’epoca dei fatti;
che, analogamente, la Commissione giuridica del Parlamento Europeo, con atto del 1 aprile 2009, ha proposto di decidere di difendere i privilegi e le immunità del deputato Brunetta;
che, quanto alla sussistenza dei requisiti di ammissibilità del ricorso per conflitto, il ricorrente – rammentati i princìpi enunciati nella giurisprudenza di questa Corte in tema di garanzia dell’immunità assicurata dall’art. 68, primo comma, Cost., in particolare laddove si è affermato che le opinioni espresse e gli atti compiuti dai parlamentari «siano identificabili come espressione dell’esercizio funzionale, a tanto non essendo sufficiente né la comunanza di argomenti, né un mero contesto politico cui possano riferirsi» –, ha manifestato l’intento «di sollevare conflitto di attribuzione quanto meno al fine di togliere ogni dubbio sulla sussistenza o meno del nesso funzionale tra dichiarazioni e attività parlamentare» e allo scopo di accertare se sia stata rispettata «la sfera di attribuzioni riservata costituzionalmente all’autorità giudiziaria»;
che il ricorrente sottolinea come il caso di specie presenti, infatti, «alcune peculiarità», in considerazione del fatto che la vicenda del c.d. dossier Mitrokhin è stata oggetto di una Commissione parlamentare di inchiesta, la quale ha prodotto due relazioni contrapposte anche sulle valutazioni di attendibilità, una di maggioranza e una di minoranza, senza che il documento conclusivo sia «mai stato oggetto di votazione da parte del Parlamento»;
che, secondo il ricorrente, «l’avere indicato il querelante tra le spie è un fatto che non può essere considerato alla stregua di una opinione espressa nell’esercizio delle funzioni di parlamentare», posto che si è attribuito «ad un Ambasciatore una attività ed una qualifica assolutamente indegna oltre che penalmente rilevante», dovendosi con ciò, piuttosto, domandare «se, di fronte a un sì forte attentato al bene della dignità personale, l’immunità parlamentare sia o no preminente anche di fronte a notizie non vere e comunque non dimostrate (allo stato del procedimento) come vere» e se non emerga, semmai, «la necessità di un confronto tra le parti innanzi a un giudice terzo»;
che, dunque, nella vicenda oggetto del procedimento, non sarebbe ravvisabile alcun nesso funzionale «tra la funzione di parlamentare del senatore Stracquadanio e dell’onorevole Brunetta e l’attribuzione di un fatto determinato (essere una spia al servizio del KGB) a un funzionario pubblico con attività diplomatica sì rilevante», come quella svolta dal querelante ad Algeri, né sarebbe comprensibile quale possa essere «l’opinione espressa», giacché nel caso in esame «non si tratta neppure di un soggetto che svolge attività politica ma di un funzionario ormai in pensione»;
che, peraltro, la circostanza, pure dedotta, che il riferimento al querelante possa intendersi come divulgazione dei risultati raggiunti dalla Commissione parlamentare sul caso Mitrokhin, sarebbe «argomento non dirimente», considerato che gli atti della Commissione sono pubblici e che, «in ogni caso», era tutt’altro che pacifica la identificazione dello stesso De Michelis di Slonghello nella persona indicata come il “LIST del report 54”;
che, d’altra parte, quanto alla posizione dell’europarlamentare on. Brunetta, sussisterebbero «tutti i presupposti» per sollevare il conflitto di attribuzione anche nei confronti del Parlamento Europeo, dal momento che egli avrebbe, nell’introduzione del libro, «avallato le conclusioni degli autori dei capitoli di cui al libro oggetto di querela», attraverso «parole da cui emerge la piena consapevolezza di quanto è contenuto nel capitolo dedicato al dossier Mitrokhin» e addirittura attraverso una rielaborazione di parte della relazione conclusiva della Commissione parlamentare «senza dare atto degli elementi di segno contrario»;
che anche in questo caso, «solo un processo» potrebbe «fare venire alla luce la verità che tutte le parti […] hanno diritto venga alla luce»;
che, pertanto, le ragioni enunciate a sostegno del conflitto nei confronti del Senato della Repubblica varrebbero anche nei confronti del Parlamento Europeo, «potendosi il Parlamento europeo qualificare allo stesso modo che il Senato della Repubblica quale soggetto attivo e passivo del conflitto di attribuzione avendo in materia di immunità gli stessi poteri di Senato e Camera dei deputati e quindi di decidere in modo definitivo circa la sussistenza o meno dell’immunità (artt. 9 e 10 del Protocollo sui privilegi e le immunità e art. 6 paragrafo 2 dell’Atto relativo all’elezione dei membri del Parlamento europeo)».
Considerato che, in questa fase del giudizio, la Corte è chiamata a decidere, senza contraddittorio, a norma dell’art. 37, terzo e quarto comma, della legge n. 87 del 1953, sulla ammissibilità del ricorso, in relazione all’esistenza della «materia di un conflitto la cui risoluzione spetti alla sua competenza», in quanto insorto, secondo la previsione di cui allo stesso art. 37, primo comma, «tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali», restando impregiudicata ogni ulteriore decisione, anche in punto di ammissibilità;
che il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze è legittimato a sollevare il conflitto, in quanto organo giurisdizionale, in posizione di indipendenza costituzionalmente garantita, competente a dichiarare definitivamente, nell’esercizio delle funzioni attribuitegli, la volontà del potere cui appartiene;
che, analogamente, il Senato della Repubblica, che ha deliberato l’insindacabilità delle opinioni espresse da un proprio membro, è legittimato ad essere parte del conflitto, in quanto organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere che rappresenta;
che esiste la materia del conflitto, in quanto il ricorrente denuncia la menomazione della propria sfera di attribuzione, garantita da norme costituzionali, ad opera della deliberazione del Senato della Repubblica, secondo la quale i fatti per i quali è pendente il procedimento penale sarebbero insindacabili in applicazione dell’art. 68, primo comma, della Costituzione;
che, dunque, per quanto riguarda il Senato della Repubblica, il ricorso va dichiarato ammissibile, contenendo, come previsto dall’art. 24 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, sia «l’esposizione delle ragioni di conflitto» sia «l’indicazione delle norme costituzionali che regolano la materia»;
che, diversamente, il Parlamento Europeo, che ha deliberato di difendere i privilegi e le immunità di un proprio deputato, non può essere parte di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto esso rappresenta una «istituzione dell’Unione», che, al pari di ogni altra istituzione europea, a norma dell’art. 13.2. del Trattato sull’Unione europea, «agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste»;
che «la giurisdizione costituzionale sui conflitti è determinata in relazione alla natura dei soggetti che confliggono e delle loro competenze, la cui integrità essi difendono» (sentenza n. 457 del 1999), costituendo il giudizio per conflitto di attribuzione una «garanzia dell’ordine costituzionale delle competenze» (sentenza n. 457 del 1999), in riferimento, com’è ovvio, alle istituzioni che ad esso sono relative;
che, peraltro, come risulta dalla giurisprudenza comunitaria, mancando nell’art. 8 (ex art. 9) del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee qualsiasi rinvio ai diritti nazionali, «la portata di tale immunità deve essere determinata quindi unicamente sulla scorta del diritto comunitario», fermo restando che la valutazione dei presupposti per l’applicazione dell’immunità rientra «nella competenza esclusiva dei giudici nazionali chiamati ad applicare tale disposizione», salva la facoltà di questi ultimi di «adire la Corte ai sensi dell’art. 234 CE in merito all’interpretazione di tale articolo del Protocollo» (Corte di giustizia delle Comunità europee 21 ottobre 2008, cause riunite C-200/07 e C-201/07, punti 26 e 32-34);
che, d’altra parte, secondo la richiamata giurisprudenza comunitaria, una decisione di difesa delle immunità, adottata sulla base del regolamento interno del Parlamento Europeo («atto di organizzazione interna, inidoneo come tale a istituire a favore del Parlamento competenze che non siano espressamente riconosciute da un atto normativo, nella fattispecie dal Protocollo»), costituisce «un parere sprovvisto di effetti vincolanti nei confronti delle autorità giudiziarie nazionali», per quanto anch’esse tenute all’«obbligo di leale cooperazione» (Corte di giustizia delle Comunità europee 21 ottobre 2008, cause riunite C-200/07 e C-201/07, punti 38, 39 e 41);
che, dunque, per quanto riguarda il Parlamento Europeo, il ricorso va dichiarato inammissibile per assoluta carenza dei requisiti richiesti ai fini del presente giudizio.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara ammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato indicato in epigrafe, proposto dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze nei confronti del Senato della Repubblica;
dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato indicato in epigrafe, proposto dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze nei confronti del Parlamento Europeo;
dispone:
a) che la Cancelleria di questa Corte dìa immediata comunicazione della presente ordinanza al ricorrente Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze;
b) che il ricorso e la presente ordinanza siano, a cura del medesimo ricorrente, notificati al Senato della Repubblica, in persona del suo Presidente, entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione di cui al punto a), per essere successivamente depositati, con la prova dell’avvenuta notifica, presso la Cancelleria della Corte entro il termine di trenta giorni previsto dall’art. 24, comma 3, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2010.
F.to:
Ugo DE SIERVO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
Parlamento - Immunità parlamentari - Procedimento penale per il reato di diffamazione a mezzo stampa a carico dell'on. Giorgio Stracquadanio, senatore all'epoca dei fatti, per le opinioni da questi espresse nei confronti di Giuseppe De Michelis di Slonghello, funzionario del Dipartimento politico del Ministero degli affari esteri - Deliberazione di insindacabilità del Senato della Repubblica. Parlamento europeo - Immunità parlamentari - Procedimento penale per il reato di diffamazione a mezzo stampa a carico dell'on. Renato Brunetta, parlamentare europeo all'epoca dei fatti, per le opinioni da questi espresse nei confronti di Giuseppe De Michelis di Slonghello, funzionario del Dipartimento politico del Ministero degli affari esteri - Decisione del Parlamento europeo di difendere i privilegi e le immunità dell'on. Renato Brunetta.
Ordinanza 174/2010
Giudizio
Presidente DE SIERVO - Redattore GROSSI
Camera di Consiglio del 24/03/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Ammissibilità di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del 12/02/2009 e della decisione del Parlamento Europeo del 22/04/2009.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: confl. pot. amm. 1/2010
ORDINANZA N. 174
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Ugo DE SIERVO; Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del 12 febbraio 2009, relativa alla insindacabilità, ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni espresse dal senatore Giorgio Stracquadanio nei confronti del dott. Giuseppe De Michelis di Slonghello nonché della decisione del Parlamento Europeo del 22 aprile 2009, con la quale si raccomanda la difesa dell’immunità dell’onorevole Renato Brunetta, ai sensi dell’art. 9 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee dell’8 aprile 1965, per le opinioni espresse dallo stesso onorevole nei confronti del dott. Giuseppe De Michelis di Slonghello, giudizio promosso dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze con ricorso depositato in cancelleria il 4 gennaio 2010 ed iscritto al n. 1 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2010, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 24 marzo 2010 il Giudice relatore Paolo Grossi.
Ritenuto che il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze, con ricorso del 10 dicembre 2009, pervenuto a questa Corte il 4 gennaio 2010, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Senato della Repubblica in riferimento alla deliberazione assunta dalla Assemblea il 12 febbraio 2009, con la quale si è stabilito che le dichiarazioni rese dal senatore Giorgio Stracquadanio, oggetto di querela proposta dal dott. Giuseppe De Michelis di Slonghello, costituivano opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni e ricadevano, pertanto, nella ipotesi di immunità di cui all’art. 68, primo comma, della Costituzione;
che con il medesimo atto il ricorrente ha altresì sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Parlamento Europeo, in riferimento alla decisione adottata il 22 aprile 2009, con la quale, in accoglimento della richiesta della Commissione giuridica, è stato deliberato di difendere i privilegi e le immunità del deputato Renato Brunetta, in riferimento al procedimento avviato a seguito dell’anzidetto atto di querela;
che in riferimento ad entrambe le deliberazioni il ricorrente ha domandato una dichiarazione di non spettanza, rispettivamente, al Senato della Repubblica e al Parlamento Europeo, del potere di affermare che i fatti per i quali è in corso il procedimento concernono opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, con conseguente annullamento dei relativi atti;
che il ricorrente ha premesso, in fatto, che, con la anzidetta querela, il dott. De Michelis di Slonghello, già Ambasciatore della Repubblica, lamentava che il senatore Stracquadanio – nel libro “Le mani rosse sull’Italia”, posto in vendita come supplemento al quotidiano “Libero” e diffuso anche tramite Internet, al capitolo 4, dal medesimo redatto, intitolato “Il depistaggio”, nel paragrafo dal titolo “Le spie sovietiche e i loro compiti” – aveva inserito «il suo nome tra le spie assoldate in Italia dal servizio segreto sovietico ‘KGB’», e che «tale notizia sarebbe stata tratta dal noto c.d. ‘dossier Mitrokhin’, dove sarebbe stato individuabile con il nome in codice “List” al report “54”»;
che «tale identificazione con il querelante» rappresenterebbe «una circostanza non vera e comunque non accertata, come emergerebbe da vari documenti allegati alla querela» e come già emerso in sede di accertamento definitivo da parte della autorità giudiziaria italiana;
che, sulla base di tali atti, veniva esercitata l’azione penale, con richiesta di rinvio a giudizio, per il reato di diffamazione aggravata col mezzo della stampa, nei confronti del senatore Stracquadanio, nonché del direttore del quotidiano “Libero,” Alessandro Sallusti, e dei curatori della collana cui il libro appartiene, onorevole Renato Brunetta, autore dell’introduzione del libro, e Vittorio Feltri, autore della prefazione;
che nei confronti degli imputati Stracquadanio e Brunetta veniva disposta la separazione dei rispettivi procedimenti, in attesa delle determinazioni della Giunta per le elezioni e le immunità parlamentari del Senato della Repubblica nonché della Commissione giuridica del Parlamento Europeo, avendo entrambi i parlamentari invocato l’applicabilità dell’art. 68, primo comma, della Costituzione;
che la Giunta per le elezioni e le immunità parlamentari del Senato della Repubblica, nella seduta del 22 dicembre 2008, ha approvato la proposta di dichiarare l’insindacabilità delle opinioni espresse dall’onorevole Stracquadanio, senatore all’epoca dei fatti;
che, analogamente, la Commissione giuridica del Parlamento Europeo, con atto del 1 aprile 2009, ha proposto di decidere di difendere i privilegi e le immunità del deputato Brunetta;
che, quanto alla sussistenza dei requisiti di ammissibilità del ricorso per conflitto, il ricorrente – rammentati i princìpi enunciati nella giurisprudenza di questa Corte in tema di garanzia dell’immunità assicurata dall’art. 68, primo comma, Cost., in particolare laddove si è affermato che le opinioni espresse e gli atti compiuti dai parlamentari «siano identificabili come espressione dell’esercizio funzionale, a tanto non essendo sufficiente né la comunanza di argomenti, né un mero contesto politico cui possano riferirsi» –, ha manifestato l’intento «di sollevare conflitto di attribuzione quanto meno al fine di togliere ogni dubbio sulla sussistenza o meno del nesso funzionale tra dichiarazioni e attività parlamentare» e allo scopo di accertare se sia stata rispettata «la sfera di attribuzioni riservata costituzionalmente all’autorità giudiziaria»;
che il ricorrente sottolinea come il caso di specie presenti, infatti, «alcune peculiarità», in considerazione del fatto che la vicenda del c.d. dossier Mitrokhin è stata oggetto di una Commissione parlamentare di inchiesta, la quale ha prodotto due relazioni contrapposte anche sulle valutazioni di attendibilità, una di maggioranza e una di minoranza, senza che il documento conclusivo sia «mai stato oggetto di votazione da parte del Parlamento»;
che, secondo il ricorrente, «l’avere indicato il querelante tra le spie è un fatto che non può essere considerato alla stregua di una opinione espressa nell’esercizio delle funzioni di parlamentare», posto che si è attribuito «ad un Ambasciatore una attività ed una qualifica assolutamente indegna oltre che penalmente rilevante», dovendosi con ciò, piuttosto, domandare «se, di fronte a un sì forte attentato al bene della dignità personale, l’immunità parlamentare sia o no preminente anche di fronte a notizie non vere e comunque non dimostrate (allo stato del procedimento) come vere» e se non emerga, semmai, «la necessità di un confronto tra le parti innanzi a un giudice terzo»;
che, dunque, nella vicenda oggetto del procedimento, non sarebbe ravvisabile alcun nesso funzionale «tra la funzione di parlamentare del senatore Stracquadanio e dell’onorevole Brunetta e l’attribuzione di un fatto determinato (essere una spia al servizio del KGB) a un funzionario pubblico con attività diplomatica sì rilevante», come quella svolta dal querelante ad Algeri, né sarebbe comprensibile quale possa essere «l’opinione espressa», giacché nel caso in esame «non si tratta neppure di un soggetto che svolge attività politica ma di un funzionario ormai in pensione»;
che, peraltro, la circostanza, pure dedotta, che il riferimento al querelante possa intendersi come divulgazione dei risultati raggiunti dalla Commissione parlamentare sul caso Mitrokhin, sarebbe «argomento non dirimente», considerato che gli atti della Commissione sono pubblici e che, «in ogni caso», era tutt’altro che pacifica la identificazione dello stesso De Michelis di Slonghello nella persona indicata come il “LIST del report 54”;
che, d’altra parte, quanto alla posizione dell’europarlamentare on. Brunetta, sussisterebbero «tutti i presupposti» per sollevare il conflitto di attribuzione anche nei confronti del Parlamento Europeo, dal momento che egli avrebbe, nell’introduzione del libro, «avallato le conclusioni degli autori dei capitoli di cui al libro oggetto di querela», attraverso «parole da cui emerge la piena consapevolezza di quanto è contenuto nel capitolo dedicato al dossier Mitrokhin» e addirittura attraverso una rielaborazione di parte della relazione conclusiva della Commissione parlamentare «senza dare atto degli elementi di segno contrario»;
che anche in questo caso, «solo un processo» potrebbe «fare venire alla luce la verità che tutte le parti […] hanno diritto venga alla luce»;
che, pertanto, le ragioni enunciate a sostegno del conflitto nei confronti del Senato della Repubblica varrebbero anche nei confronti del Parlamento Europeo, «potendosi il Parlamento europeo qualificare allo stesso modo che il Senato della Repubblica quale soggetto attivo e passivo del conflitto di attribuzione avendo in materia di immunità gli stessi poteri di Senato e Camera dei deputati e quindi di decidere in modo definitivo circa la sussistenza o meno dell’immunità (artt. 9 e 10 del Protocollo sui privilegi e le immunità e art. 6 paragrafo 2 dell’Atto relativo all’elezione dei membri del Parlamento europeo)».
Considerato che, in questa fase del giudizio, la Corte è chiamata a decidere, senza contraddittorio, a norma dell’art. 37, terzo e quarto comma, della legge n. 87 del 1953, sulla ammissibilità del ricorso, in relazione all’esistenza della «materia di un conflitto la cui risoluzione spetti alla sua competenza», in quanto insorto, secondo la previsione di cui allo stesso art. 37, primo comma, «tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali», restando impregiudicata ogni ulteriore decisione, anche in punto di ammissibilità;
che il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze è legittimato a sollevare il conflitto, in quanto organo giurisdizionale, in posizione di indipendenza costituzionalmente garantita, competente a dichiarare definitivamente, nell’esercizio delle funzioni attribuitegli, la volontà del potere cui appartiene;
che, analogamente, il Senato della Repubblica, che ha deliberato l’insindacabilità delle opinioni espresse da un proprio membro, è legittimato ad essere parte del conflitto, in quanto organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere che rappresenta;
che esiste la materia del conflitto, in quanto il ricorrente denuncia la menomazione della propria sfera di attribuzione, garantita da norme costituzionali, ad opera della deliberazione del Senato della Repubblica, secondo la quale i fatti per i quali è pendente il procedimento penale sarebbero insindacabili in applicazione dell’art. 68, primo comma, della Costituzione;
che, dunque, per quanto riguarda il Senato della Repubblica, il ricorso va dichiarato ammissibile, contenendo, come previsto dall’art. 24 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, sia «l’esposizione delle ragioni di conflitto» sia «l’indicazione delle norme costituzionali che regolano la materia»;
che, diversamente, il Parlamento Europeo, che ha deliberato di difendere i privilegi e le immunità di un proprio deputato, non può essere parte di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto esso rappresenta una «istituzione dell’Unione», che, al pari di ogni altra istituzione europea, a norma dell’art. 13.2. del Trattato sull’Unione europea, «agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste»;
che «la giurisdizione costituzionale sui conflitti è determinata in relazione alla natura dei soggetti che confliggono e delle loro competenze, la cui integrità essi difendono» (sentenza n. 457 del 1999), costituendo il giudizio per conflitto di attribuzione una «garanzia dell’ordine costituzionale delle competenze» (sentenza n. 457 del 1999), in riferimento, com’è ovvio, alle istituzioni che ad esso sono relative;
che, peraltro, come risulta dalla giurisprudenza comunitaria, mancando nell’art. 8 (ex art. 9) del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee qualsiasi rinvio ai diritti nazionali, «la portata di tale immunità deve essere determinata quindi unicamente sulla scorta del diritto comunitario», fermo restando che la valutazione dei presupposti per l’applicazione dell’immunità rientra «nella competenza esclusiva dei giudici nazionali chiamati ad applicare tale disposizione», salva la facoltà di questi ultimi di «adire la Corte ai sensi dell’art. 234 CE in merito all’interpretazione di tale articolo del Protocollo» (Corte di giustizia delle Comunità europee 21 ottobre 2008, cause riunite C-200/07 e C-201/07, punti 26 e 32-34);
che, d’altra parte, secondo la richiamata giurisprudenza comunitaria, una decisione di difesa delle immunità, adottata sulla base del regolamento interno del Parlamento Europeo («atto di organizzazione interna, inidoneo come tale a istituire a favore del Parlamento competenze che non siano espressamente riconosciute da un atto normativo, nella fattispecie dal Protocollo»), costituisce «un parere sprovvisto di effetti vincolanti nei confronti delle autorità giudiziarie nazionali», per quanto anch’esse tenute all’«obbligo di leale cooperazione» (Corte di giustizia delle Comunità europee 21 ottobre 2008, cause riunite C-200/07 e C-201/07, punti 38, 39 e 41);
che, dunque, per quanto riguarda il Parlamento Europeo, il ricorso va dichiarato inammissibile per assoluta carenza dei requisiti richiesti ai fini del presente giudizio.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara ammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato indicato in epigrafe, proposto dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze nei confronti del Senato della Repubblica;
dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato indicato in epigrafe, proposto dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze nei confronti del Parlamento Europeo;
dispone:
a) che la Cancelleria di questa Corte dìa immediata comunicazione della presente ordinanza al ricorrente Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Firenze;
b) che il ricorso e la presente ordinanza siano, a cura del medesimo ricorrente, notificati al Senato della Repubblica, in persona del suo Presidente, entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione di cui al punto a), per essere successivamente depositati, con la prova dell’avvenuta notifica, presso la Cancelleria della Corte entro il termine di trenta giorni previsto dall’art. 24, comma 3, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2010.
F.to:
Ugo DE SIERVO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
SENTENZA N. 173 ANNO 2010
SENTENZA N. 173 ANNO 2010
Maso chiuso - Controversie relative all'ordinamento dei masi chiusi - Obbligo di esperire tentativo di conciliazione prima di proporre la domanda giudiziale - Previsione dettata da legge statale - Denunciata violazione della potestà legislativa primaria ed esclusiva della Provincia autonoma di Bolzano nella materia «ordinamento dei masi chiusi», comprensiva dei profili processuali - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 4/1956, 5/1957 e 40/1957.
Sentenza 173/2010
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore NAPOLITANO
Camera di Consiglio del 14/04/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 35, c. 2°, della legge 24/11/2000, n. 340, come sostituito dall'art. 22, c. 1°, della legge 29/07/2003, n. 229.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: ord. 307/2009
SENTENZA N. 173
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 2, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999), come sostituito dall’art. 22, comma 1, della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001), promosso dalla Sezione specializzata agraria della Corte d’appello di Trento - Sezione distaccata di Bolzano nel procedimento vertente tra M. K. e L. E. con ordinanza del 6 marzo 2009, iscritta al n. 307 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell’anno 2009.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 14 aprile 2010 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza depositata il 6 marzo 2009 la Sezione specializzata agraria della Corte di appello di Trento - Sezione distaccata di Bolzano ha sollevato, in riferimento all’art. 116 della Costituzione nonché all’art. 8, numero 8), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), questione di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 2, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999), come sostituito dall’art. 22, comma 1, della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001), il quale prevede che «Chi intende proporre in giudizio una domanda relativa all’ordinamento dei masi chiusi è tenuto ad esperire il tentativo di conciliazione ai sensi dell’art. 46 della legge 3 maggio 1982, n. 203».
1.1.– Riferisce la Corte rimettente di essere chiamata a giudicare, in grado di appello, in ordine alla domanda con la quale, per quanto ora interessa, M. K. ha chiesto la condanna di L. E. al rilascio di due fondi, ciascuno dei quali costituente un “maso chiuso”, osservando che gli stessi erano detenuti senza titolo dal convenuto.
Precisa il rimettente che il convenuto si è difeso, in primo grado, sostenendo, in via preliminare, la improponibilità della domanda giudiziale per non avere l’attore svolto il preventivo tentativo di conciliazione previsto dalla norma impugnata e, nel merito, affermando che non si trattava di detenzione sine titulo ma che essa era giustificata dalla esistenza di un contratto agrario che consentiva il godimento da parte sua dei fondi in questione. L’affermazione della esistenza di tale rapporto agrario era, peraltro, oggetto di specifica domanda riconvenzionale da parte del convenuto, che la aveva fatta precedere dalla istanza volta all’esperimento del tentativo di conciliazione ai sensi dell’art. 46 della legge 3 maggio 1982, n. 203 (Norme sui contratti agrari).
Prosegue la Corte territoriale riferendo che il giudice di prime cure, assunta prova per testi, si era pronunziato espressamente sulla non necessità dell’esperimento del tentativo di conciliazione (peraltro promosso dal convenuto, attore in riconvenzionale) di cui all’art. 46 della citata legge n. 203 del 1982, mentre aveva taciuto sulla eccezione di improponibilità della domanda principale formulata da parte convenuta, e, provvedendo nel merito, aveva accertato, in accoglimento della domanda riconvenzionale, la sussistenza sui terreni in questione di un rapporto contrattuale configurabile come affitto agrario a coltivatore diretto, rigettando, pertanto, l’azione di rilascio.
1.2.– Avverso questa sentenza proponeva appello l’originario attore. Questi, dedotta l’incompletezza della istruttoria svolta, di cui domandava, pertanto, l’integrazione, ha chiesto che, in toto riformata la sentenza di primo grado, fosse accolta l’azione di rilascio e fosse rigettata la riconvenzionale.
Costituitosi in appello, l’originario convenuto, oltre ad opporsi all’accoglimento del gravame, proponeva, a sua volta, appello incidentale avverso l’omessa pronuncia da parte del primo giudice sulla eccezione preliminare di improponibilità per non essere stato esperito, né richiesto, il tentativo di conciliazione.
Prosegue il rimettente osservando che, a questo punto, aveva prospettato alle parti la questione di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 2, della legge n. 340 del 2000.
1.3.– Illustrandone la rilevanza nel giudizio a quo, la Corte altoatesina, osserva che nel novero delle domande giudiziali relative all’ordinamento dei masi chiusi, cui si riferisce la norma censurata, vi è anche quella volta al rilascio di uno di essi. Al riguardo, rileva la pregiudizialità dell’esame dei motivi dell’appello incidentale proposto dal convenuto in primo grado, tanto più ove si consideri che l’eventuale difetto del preventivo tentativo di conciliazione sarebbe, comunque, rilevabile anche d’ufficio dallo stesso giudice d’appello.
Con riferimento alla non manifesta infondatezza della questione, il rimettente ricorda che, a norma dell’art. 8, numero 8), del d.P.R. n. 670 del 1972, la disciplina dell’ordinamento dei masi chiusi è riservata alla potestà legislativa primaria della Provincia autonoma di Bolzano. Tale potestà, secondo l’indirizzo costante della Corte costituzionale, si esplicherebbe entro dei limiti più ampi di quelli previsti per le altre materie rimesse alla competenza legislativa primaria provinciale, estendendosi anche alla pertinente normativa processuale, né, riguardo a detto riparto di competenze, alcuna modifica o innovazione è stata apportata dalle riforme costituzionali approvate con le leggi costituzionali 31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano), e 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
1.4.– Da quanto precede il giudice a quo deduce che la norma censurata, violando la potestà legislativa primaria della Provincia autonoma di Bolzano fissata dall’art. 8, numero 8), dello statuto di autonomia, sia costituzionalmente illegittima.
2.– È intervenuto nel giudizio di legittimità costituzionale il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, concludendo nel senso della inammissibilità o, comunque, della infondatezza della questione.
2.1.– Secondo la difesa dello Stato, la questione sarebbe inammissibile in quanto il giudice a quo avrebbe del tutto omesso di esaminare in qual modo la disposizione censurata sarebbe idonea a pregiudicare la conservazione delle essenziali e specifiche finalità dell’istituto del maso chiuso.
2.2.– La questione sarebbe, comunque, anche infondata in quanto la competenza normativa primaria conferita al legislatore altoatesino in materia di ordinamento dei masi chiusi – che anche la interveniente difesa riconosce essere più ampia di quella che è connessa alle altre materie elencate dall’art. 8 dello statuto di autonomia – si esplica, tuttavia, a livello di disciplina sostanziale e non anche a livello, unico oggetto della disposizione censurata, di disciplina processuale.
Che la competenza provinciale nella materia in questione si esplichi esclusivamente a livello sostanziale lo si deduce – sempre secondo l’Avvocatura dello Stato – dal fatto che lo stesso art. 8, numero, 8), dello statuto si riferisce all’«ordinamento dei masi chiusi» e dal fatto che la competenza legislativa primaria deve comunque essere esercitata entro i limiti fissati dall’art. 4 dello statuto, cioè in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e delle norme fondamentali di riforma economico-sociale.
Aggiunge la difesa pubblica che la potestà legislativa provinciale incontra, oltre al limite – definito «interno» – fissato dall’art. 8, numero 8), dello statuto, anche un limite esterno costituito dalla competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione in materia di giurisdizione e norme processuali. In assenza di disposizioni di rango costituzionale atte a rimuovere tale limite deve, pertanto, escludersi la competenza provinciale riguardo alle norme regolatrici del processo.
2.3.– Né ad un diverso risultato potrebbe condurre, come invece prospettato dal rimettente, l’esame della giurisprudenza della Corte costituzionale in argomento. In particolare, l’Avvocatura si sofferma sulla sentenza n. 4 del 1956 per chiarire che con essa la Corte costituzionale, lungi dal riconoscere la competenza legislativa provinciale in materia processuale, ha solo affermato la legittimità di una norma recata da una legge provinciale, avente ad oggetto un procedimento di volontaria giurisdizione. Ciò in quanto detta previsione normativa si giustificava poiché, per il tramite di essa, si restituiva ad un organo della giurisdizione una competenza che già era attribuita, nella precedente legislazione austriaca, al corrispondente organo giurisdizionale, così ripristinandosi, conformemente alla ratio della peculiare competenza legislativa in materia, un aspetto della tradizione dell’istituto del “maso chiuso”.
Considerato in diritto
1.– La Sezione specializzata agraria della Corte di appello di Trento - Sezione distaccata di Bolzano dubita, in riferimento all’art. 116 della Costituzione nonché all’art. 8, numero 8), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), della legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 2, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999), come sostituito dall’art. 22, comma 1, della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001).
1.1.– In particolare, il citato giudice rimettente – premesso che la norma oggetto dell’incidente di costituzionalità prevede che «Chi intende proporre in giudizio una domanda relativa all’ordinamento dei masi chiusi è tenuto ad esperire il tentativo di conciliazione ai sensi dell’art. 46 della legge 3 maggio 1982, n. 203», con l’unica variante, rispetto al modello di riferimento, che all’ispettorato provinciale della agricoltura è sostituita la «Ripartizione agricoltura della provincia autonoma di Bolzano» – ritiene che siffatta disposizione sia in contrasto con l’art. 116 della Costituzione e con l’art. 8, numero 8), del d.P.R. n. 670 del 1972 atteso che, secondo i termini della disposizione ultima citata, «la disciplina della materia dell’ordinamento dei masi chiusi è riservata alla potestà legislativa primaria della Provincia autonoma».
Ritiene, pertanto, il rimettente che, essendo la potestà legislativa primaria della Provincia autonoma in materia di ordinamento dei masi chiusi – in quanto istituto sconosciuto nell’ordinamento statale – più ampia rispetto a quella ordinariamente riconosciutagli e tale da estendersi sino alla connessa materia processuale, il legislatore statale – nel prevedere, quale condizione di proponibilità dell’azione nei giudizi aventi ad oggetto l’ordinamento di detto istituto, l’esperimento del preventivo tentativo di conciliazione – avrebbe violato i propri limiti competenziali, esondando in quelli propri della Provincia autonoma.
2.– La questione non è fondata.
2.1.– Invero, più volte questa Corte è stata chiamata a precisare l’ambito della competenza legislativa primaria della Provincia autonoma di Bolzano in materia di «ordinamento dei masi chiusi e delle comunità familiari rette da antichi statuti e consuetudini», chiarendo che l’istituto, che «non trova precedenti nell’ordinamento italiano, non può qualificarsi né rivivere se non con le caratteristiche sue proprie derivanti dalla tradizione e dal diritto vigente fino all’emanazione di quel r.d. 4 novembre 1928, n. 2325, in base al quale esso […] cessò di avere formalmente vita». In tal senso è stato ulteriormente specificato che la più ampia potestà di cui il legislatore provinciale gode in relazione all’istituto in discorso, anche rispetto a quella ordinariamente spettantegli laddove essa si caratterizza per essere primaria, trova la sua giustificazione nell’esigenza di rispettare e, se del caso, ristabilire la disciplina del maso chiuso quale si è stratificata nella tradizione e nell’esperienza giuridica riconducibile al diritto preesistente a quello nazionale (sentenze n. 405 del 2006 e n. 4 del 1956).
3.– In applicazione di siffatti principi questa Corte, scrutinando la legittimità di talune disposizioni legislative provinciali, relative alla disciplina del maso chiuso, che incidevano anche sul diritto privato e sulla giurisdizione, ne ha affermato la compatibilità costituzionale là dove, per il tramite di esse, si tendeva a ripristinare alcuni aspetti originari e tradizionali della complessiva normativa afferente all’istituto (fra le altre, oltre alla già ricordata sentenza n. 4 del 1956, v. la sentenza n. 55 nel 1964).
3.1.– Considerato, pertanto, che la peculiare dilatazione della competenza legislativa provinciale trova esclusiva giustificazione nella circostanza che essa sia funzionale «alla conservazione dell’istituto nelle sue essenziali finalità e specificità» (sentenza n. 340 del 1996), ne deriva che, ogni qualvolta la predetta finalità non sia riscontrabile, da un lato, riemergono gli ordinari impedimenti alla competenza legislativa primaria della Provincia autonoma in materia di diritto privato e di esercizio della giurisdizione (sentenza n. 405 del 2006) e, dall’altro, la competenza nelle predette materie del legislatore statale, simmetricamente, conserva l’abituale estensione.
3.2.– Applicando i suddetti principi anche alla fattispecie ora all’esame di questa Corte, si rileva che la disposizione oggetto di censura – concernente il necessario esperimento del tentativo di conciliazione ai sensi dell’art. 46 della legge n. 203 del 1982 prima di proporre una domanda giudiziale relativa all’ordinamento dei masi chiusi – non opera alcuna, sia pur marginale, trasformazione della disciplina sostanziale dell’istituto stesso rispetto ai suoi contenuti fissati nella tradizione giuridica. Essa si limita ad introdurre, peraltro conformemente non solo alla ordinaria normativa in materia di rapporti agrari, ma persino in coerenza con altra disposizione di fonte provinciale – si tratta dell’art. 21, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 novembre 2001, n. 17 (Legge sui masi chiusi), inspiegabilmente non ricordata dal rimettente – una misura di carattere processuale con chiari intenti di deflazione del contenzioso, la cui estraneità rispetto alla trama normativa che, conformemente alla sua cristallizzazione nel tempo, regola la figura giuridica del maso chiuso è evidente.
4.– Poiché gli ambiti di competenza legislativa provinciale risultano, per come sopra dimostrato, inviolati dalla norma censurata, la questione di legittimità costituzionale in esame deve essere dichiarata non fondata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 2, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999), come sostituito dall’art. 22, comma 1, della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001), sollevata, in riferimento agli artt. 116 della Costituzione e 8, numero 8), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dalla Sezione specializzata agraria della Corte di appello di Trento - Sezione distaccata di Bolzano, con l’ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
Maso chiuso - Controversie relative all'ordinamento dei masi chiusi - Obbligo di esperire tentativo di conciliazione prima di proporre la domanda giudiziale - Previsione dettata da legge statale - Denunciata violazione della potestà legislativa primaria ed esclusiva della Provincia autonoma di Bolzano nella materia «ordinamento dei masi chiusi», comprensiva dei profili processuali - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 4/1956, 5/1957 e 40/1957.
Sentenza 173/2010
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore NAPOLITANO
Camera di Consiglio del 14/04/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 35, c. 2°, della legge 24/11/2000, n. 340, come sostituito dall'art. 22, c. 1°, della legge 29/07/2003, n. 229.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: ord. 307/2009
SENTENZA N. 173
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 2, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999), come sostituito dall’art. 22, comma 1, della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001), promosso dalla Sezione specializzata agraria della Corte d’appello di Trento - Sezione distaccata di Bolzano nel procedimento vertente tra M. K. e L. E. con ordinanza del 6 marzo 2009, iscritta al n. 307 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell’anno 2009.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 14 aprile 2010 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza depositata il 6 marzo 2009 la Sezione specializzata agraria della Corte di appello di Trento - Sezione distaccata di Bolzano ha sollevato, in riferimento all’art. 116 della Costituzione nonché all’art. 8, numero 8), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), questione di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 2, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999), come sostituito dall’art. 22, comma 1, della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001), il quale prevede che «Chi intende proporre in giudizio una domanda relativa all’ordinamento dei masi chiusi è tenuto ad esperire il tentativo di conciliazione ai sensi dell’art. 46 della legge 3 maggio 1982, n. 203».
1.1.– Riferisce la Corte rimettente di essere chiamata a giudicare, in grado di appello, in ordine alla domanda con la quale, per quanto ora interessa, M. K. ha chiesto la condanna di L. E. al rilascio di due fondi, ciascuno dei quali costituente un “maso chiuso”, osservando che gli stessi erano detenuti senza titolo dal convenuto.
Precisa il rimettente che il convenuto si è difeso, in primo grado, sostenendo, in via preliminare, la improponibilità della domanda giudiziale per non avere l’attore svolto il preventivo tentativo di conciliazione previsto dalla norma impugnata e, nel merito, affermando che non si trattava di detenzione sine titulo ma che essa era giustificata dalla esistenza di un contratto agrario che consentiva il godimento da parte sua dei fondi in questione. L’affermazione della esistenza di tale rapporto agrario era, peraltro, oggetto di specifica domanda riconvenzionale da parte del convenuto, che la aveva fatta precedere dalla istanza volta all’esperimento del tentativo di conciliazione ai sensi dell’art. 46 della legge 3 maggio 1982, n. 203 (Norme sui contratti agrari).
Prosegue la Corte territoriale riferendo che il giudice di prime cure, assunta prova per testi, si era pronunziato espressamente sulla non necessità dell’esperimento del tentativo di conciliazione (peraltro promosso dal convenuto, attore in riconvenzionale) di cui all’art. 46 della citata legge n. 203 del 1982, mentre aveva taciuto sulla eccezione di improponibilità della domanda principale formulata da parte convenuta, e, provvedendo nel merito, aveva accertato, in accoglimento della domanda riconvenzionale, la sussistenza sui terreni in questione di un rapporto contrattuale configurabile come affitto agrario a coltivatore diretto, rigettando, pertanto, l’azione di rilascio.
1.2.– Avverso questa sentenza proponeva appello l’originario attore. Questi, dedotta l’incompletezza della istruttoria svolta, di cui domandava, pertanto, l’integrazione, ha chiesto che, in toto riformata la sentenza di primo grado, fosse accolta l’azione di rilascio e fosse rigettata la riconvenzionale.
Costituitosi in appello, l’originario convenuto, oltre ad opporsi all’accoglimento del gravame, proponeva, a sua volta, appello incidentale avverso l’omessa pronuncia da parte del primo giudice sulla eccezione preliminare di improponibilità per non essere stato esperito, né richiesto, il tentativo di conciliazione.
Prosegue il rimettente osservando che, a questo punto, aveva prospettato alle parti la questione di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 2, della legge n. 340 del 2000.
1.3.– Illustrandone la rilevanza nel giudizio a quo, la Corte altoatesina, osserva che nel novero delle domande giudiziali relative all’ordinamento dei masi chiusi, cui si riferisce la norma censurata, vi è anche quella volta al rilascio di uno di essi. Al riguardo, rileva la pregiudizialità dell’esame dei motivi dell’appello incidentale proposto dal convenuto in primo grado, tanto più ove si consideri che l’eventuale difetto del preventivo tentativo di conciliazione sarebbe, comunque, rilevabile anche d’ufficio dallo stesso giudice d’appello.
Con riferimento alla non manifesta infondatezza della questione, il rimettente ricorda che, a norma dell’art. 8, numero 8), del d.P.R. n. 670 del 1972, la disciplina dell’ordinamento dei masi chiusi è riservata alla potestà legislativa primaria della Provincia autonoma di Bolzano. Tale potestà, secondo l’indirizzo costante della Corte costituzionale, si esplicherebbe entro dei limiti più ampi di quelli previsti per le altre materie rimesse alla competenza legislativa primaria provinciale, estendendosi anche alla pertinente normativa processuale, né, riguardo a detto riparto di competenze, alcuna modifica o innovazione è stata apportata dalle riforme costituzionali approvate con le leggi costituzionali 31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano), e 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
1.4.– Da quanto precede il giudice a quo deduce che la norma censurata, violando la potestà legislativa primaria della Provincia autonoma di Bolzano fissata dall’art. 8, numero 8), dello statuto di autonomia, sia costituzionalmente illegittima.
2.– È intervenuto nel giudizio di legittimità costituzionale il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, concludendo nel senso della inammissibilità o, comunque, della infondatezza della questione.
2.1.– Secondo la difesa dello Stato, la questione sarebbe inammissibile in quanto il giudice a quo avrebbe del tutto omesso di esaminare in qual modo la disposizione censurata sarebbe idonea a pregiudicare la conservazione delle essenziali e specifiche finalità dell’istituto del maso chiuso.
2.2.– La questione sarebbe, comunque, anche infondata in quanto la competenza normativa primaria conferita al legislatore altoatesino in materia di ordinamento dei masi chiusi – che anche la interveniente difesa riconosce essere più ampia di quella che è connessa alle altre materie elencate dall’art. 8 dello statuto di autonomia – si esplica, tuttavia, a livello di disciplina sostanziale e non anche a livello, unico oggetto della disposizione censurata, di disciplina processuale.
Che la competenza provinciale nella materia in questione si esplichi esclusivamente a livello sostanziale lo si deduce – sempre secondo l’Avvocatura dello Stato – dal fatto che lo stesso art. 8, numero, 8), dello statuto si riferisce all’«ordinamento dei masi chiusi» e dal fatto che la competenza legislativa primaria deve comunque essere esercitata entro i limiti fissati dall’art. 4 dello statuto, cioè in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e delle norme fondamentali di riforma economico-sociale.
Aggiunge la difesa pubblica che la potestà legislativa provinciale incontra, oltre al limite – definito «interno» – fissato dall’art. 8, numero 8), dello statuto, anche un limite esterno costituito dalla competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione in materia di giurisdizione e norme processuali. In assenza di disposizioni di rango costituzionale atte a rimuovere tale limite deve, pertanto, escludersi la competenza provinciale riguardo alle norme regolatrici del processo.
2.3.– Né ad un diverso risultato potrebbe condurre, come invece prospettato dal rimettente, l’esame della giurisprudenza della Corte costituzionale in argomento. In particolare, l’Avvocatura si sofferma sulla sentenza n. 4 del 1956 per chiarire che con essa la Corte costituzionale, lungi dal riconoscere la competenza legislativa provinciale in materia processuale, ha solo affermato la legittimità di una norma recata da una legge provinciale, avente ad oggetto un procedimento di volontaria giurisdizione. Ciò in quanto detta previsione normativa si giustificava poiché, per il tramite di essa, si restituiva ad un organo della giurisdizione una competenza che già era attribuita, nella precedente legislazione austriaca, al corrispondente organo giurisdizionale, così ripristinandosi, conformemente alla ratio della peculiare competenza legislativa in materia, un aspetto della tradizione dell’istituto del “maso chiuso”.
Considerato in diritto
1.– La Sezione specializzata agraria della Corte di appello di Trento - Sezione distaccata di Bolzano dubita, in riferimento all’art. 116 della Costituzione nonché all’art. 8, numero 8), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), della legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 2, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999), come sostituito dall’art. 22, comma 1, della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001).
1.1.– In particolare, il citato giudice rimettente – premesso che la norma oggetto dell’incidente di costituzionalità prevede che «Chi intende proporre in giudizio una domanda relativa all’ordinamento dei masi chiusi è tenuto ad esperire il tentativo di conciliazione ai sensi dell’art. 46 della legge 3 maggio 1982, n. 203», con l’unica variante, rispetto al modello di riferimento, che all’ispettorato provinciale della agricoltura è sostituita la «Ripartizione agricoltura della provincia autonoma di Bolzano» – ritiene che siffatta disposizione sia in contrasto con l’art. 116 della Costituzione e con l’art. 8, numero 8), del d.P.R. n. 670 del 1972 atteso che, secondo i termini della disposizione ultima citata, «la disciplina della materia dell’ordinamento dei masi chiusi è riservata alla potestà legislativa primaria della Provincia autonoma».
Ritiene, pertanto, il rimettente che, essendo la potestà legislativa primaria della Provincia autonoma in materia di ordinamento dei masi chiusi – in quanto istituto sconosciuto nell’ordinamento statale – più ampia rispetto a quella ordinariamente riconosciutagli e tale da estendersi sino alla connessa materia processuale, il legislatore statale – nel prevedere, quale condizione di proponibilità dell’azione nei giudizi aventi ad oggetto l’ordinamento di detto istituto, l’esperimento del preventivo tentativo di conciliazione – avrebbe violato i propri limiti competenziali, esondando in quelli propri della Provincia autonoma.
2.– La questione non è fondata.
2.1.– Invero, più volte questa Corte è stata chiamata a precisare l’ambito della competenza legislativa primaria della Provincia autonoma di Bolzano in materia di «ordinamento dei masi chiusi e delle comunità familiari rette da antichi statuti e consuetudini», chiarendo che l’istituto, che «non trova precedenti nell’ordinamento italiano, non può qualificarsi né rivivere se non con le caratteristiche sue proprie derivanti dalla tradizione e dal diritto vigente fino all’emanazione di quel r.d. 4 novembre 1928, n. 2325, in base al quale esso […] cessò di avere formalmente vita». In tal senso è stato ulteriormente specificato che la più ampia potestà di cui il legislatore provinciale gode in relazione all’istituto in discorso, anche rispetto a quella ordinariamente spettantegli laddove essa si caratterizza per essere primaria, trova la sua giustificazione nell’esigenza di rispettare e, se del caso, ristabilire la disciplina del maso chiuso quale si è stratificata nella tradizione e nell’esperienza giuridica riconducibile al diritto preesistente a quello nazionale (sentenze n. 405 del 2006 e n. 4 del 1956).
3.– In applicazione di siffatti principi questa Corte, scrutinando la legittimità di talune disposizioni legislative provinciali, relative alla disciplina del maso chiuso, che incidevano anche sul diritto privato e sulla giurisdizione, ne ha affermato la compatibilità costituzionale là dove, per il tramite di esse, si tendeva a ripristinare alcuni aspetti originari e tradizionali della complessiva normativa afferente all’istituto (fra le altre, oltre alla già ricordata sentenza n. 4 del 1956, v. la sentenza n. 55 nel 1964).
3.1.– Considerato, pertanto, che la peculiare dilatazione della competenza legislativa provinciale trova esclusiva giustificazione nella circostanza che essa sia funzionale «alla conservazione dell’istituto nelle sue essenziali finalità e specificità» (sentenza n. 340 del 1996), ne deriva che, ogni qualvolta la predetta finalità non sia riscontrabile, da un lato, riemergono gli ordinari impedimenti alla competenza legislativa primaria della Provincia autonoma in materia di diritto privato e di esercizio della giurisdizione (sentenza n. 405 del 2006) e, dall’altro, la competenza nelle predette materie del legislatore statale, simmetricamente, conserva l’abituale estensione.
3.2.– Applicando i suddetti principi anche alla fattispecie ora all’esame di questa Corte, si rileva che la disposizione oggetto di censura – concernente il necessario esperimento del tentativo di conciliazione ai sensi dell’art. 46 della legge n. 203 del 1982 prima di proporre una domanda giudiziale relativa all’ordinamento dei masi chiusi – non opera alcuna, sia pur marginale, trasformazione della disciplina sostanziale dell’istituto stesso rispetto ai suoi contenuti fissati nella tradizione giuridica. Essa si limita ad introdurre, peraltro conformemente non solo alla ordinaria normativa in materia di rapporti agrari, ma persino in coerenza con altra disposizione di fonte provinciale – si tratta dell’art. 21, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 novembre 2001, n. 17 (Legge sui masi chiusi), inspiegabilmente non ricordata dal rimettente – una misura di carattere processuale con chiari intenti di deflazione del contenzioso, la cui estraneità rispetto alla trama normativa che, conformemente alla sua cristallizzazione nel tempo, regola la figura giuridica del maso chiuso è evidente.
4.– Poiché gli ambiti di competenza legislativa provinciale risultano, per come sopra dimostrato, inviolati dalla norma censurata, la questione di legittimità costituzionale in esame deve essere dichiarata non fondata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 2, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999), come sostituito dall’art. 22, comma 1, della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001), sollevata, in riferimento agli artt. 116 della Costituzione e 8, numero 8), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dalla Sezione specializzata agraria della Corte di appello di Trento - Sezione distaccata di Bolzano, con l’ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
SENTENZA N. 172 ANNO 2010
SENTENZA N. 172 ANNO 2010
Corte dei conti - Controlli amministrativi - Sottoposizione al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, sezione centrale, di atti e contratti di conferimento di incarichi, studi e consulenze a soggetti estranei all'amministrazione - Lamentata applicabilità della disciplina anche agli enti regionali e agli enti locali.
Sentenza 172/2010
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore NAPOLITANO
Udienza Pubblica del 13/04/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 17, c. 30° e 30° bis (che modificano l'art. 3 della legge 14/01/1994, n. 20) del decreto legge 01/07/2009, n. 78, convertito con modificazioni in legge 03/08/2009, n. 102.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: ric. 78/2009
SENTENZA N. 172
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, con il quale è stato modificato l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione di controllo della Corte dei conti), promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 3 ottobre 2009, depositato in cancelleria il 7 ottobre 2009 ed iscritto al n. 78 del registro ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 13 aprile 2010 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l’avvocato Mario Bertolissi per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 3 ottobre 2009 la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha proposto, in riferimento agli artt. 3, 97, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, all’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché in riferimento al principio di leale collaborazione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102.
1.1.– La Regione ricorrente rileva che, con la disposizione impugnata, il legislatore è intervenuto, integrandone il contenuto, sul disposto dell’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Norme in materia di controllo della Corte dei conti).
Effetto della novella oggetto di censura è, giusta l’art. 17, comma 30, del d.l. n. 78 del 2009, la soggezione al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti sia dei contratti con i quali vengono conferiti ad esperti, di particolare e comprovata specializzazione, incarichi individuali ai sensi dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sia dei contratti, concernenti studi e consulenze commissionati a soggetti estranei alla Amministrazione, di cui all’art. 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2006), e, giusta l’art. 17, comma 30-bis, dello stesso d.l., che i predetti controlli siano compiuti dalla Sezione centrale di controllo della Corte dei conti.
La ricorrente, pur tenendo conto che le disposizioni impugnate non esplicitano se le medesime siano riferibili anche agli atti assunti dalle Regioni e dagli enti locali, osserva che, tuttavia, il riferimento al d.lgs. n. 165 del 2001, espressamente riguardante anche Regioni ed enti locali, induce a considerare direttamente applicabile ad essi anche la impugnata disciplina; pertanto, ritenendo questa in contrasto con i citati numerosi parametri di costituzionalità, propone la presente questione di legittimità e ciò anche a tutela delle prerogative degli enti locali, ritenendosi a tanto legittimata, conformemente alla giurisprudenza della Corte costituzionale, in quanto la lesione della competenza degli enti locali sarebbe potenzialmente idonea a ledere anche le competenze regionali.
2.– Ricordato come, in generale, il sistema dei controlli si sia trasformato da un controllo di tipo preventivo di legittimità ad una forma più evoluta di controllo successivo di gestione, volto a massimizzare i valori della efficienza, efficacia ed economicità della azione amministrativa, la ricorrente osserva che, a livello costituzionale, gli unici controlli previsti nei confronti delle Regioni e degli enti locali sono quelli di carattere sostitutivo di cui all’art. 120, secondo comma, Cost.. Al di fuori di essi vigerebbe la regola della autonomia anche nella ideazione del sistema dei controlli, a fronte della quale sarebbero costituzionalmente incompatibili forme di controllo esterno di legittimità.
2.1.– Svolta questa premessa di carattere generale, la difesa della Regione Veneto rileva che le disposizioni censurate, afferendo alla materia del «controllo», sono in contrasto con l’art. 117 Cost.. Per individuare la ripartizione delle competenze nella materia in questione è necessario – secondo la ricorrente – prendere in esame «due materie distinte»: quella dell’ordinamento degli enti locali, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., e quella del coordinamento della finanza pubblica, di cui al successivo terzo comma.
Mentre alla prima, e alla conseguente sfera di competenza legislativa esclusiva statale, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha assegnato un ambito rigorosamente delimitato sia quanto all’oggetto (legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali) che quanto ai soggetti interessati (i soli enti espressamente indicati nella disposizione costituzionale), di talché essa non potrebbe legittimare la «imposizione di una disciplina statale sul controllo», tanto più se riferita ad enti non menzionati dalla ricordata disposizione; per ciò che concerne la seconda, e cioè la materia del «coordinamento della finanza pubblica», il «discorso» sarebbe più complesso.
Ammette la difesa regionale che le ipotesi di controllo, previste dalla legge statale sono finalizzate a consentire, «mediante la minaccia di una sanzione», il raggiungimento dell’obiettivo economico finanziario del contenimento della spesa corrente, ma ciò non basta a escludere che le disposizioni censurate violino l’art. 117, terzo comma, Cost.
Per un verso, infatti, la esigenza del rispetto del tetto di spesa riguarda il bilancio nel suo complesso e non può giustificare forme di controllo, tanto più se preventive, su singoli atti della Regione; per altro verso deve considerarsi che nella scelta dei propri collaboratori la Regione gode di una discrezionalità che le consente di derogare ai limiti imposti dallo Stato al ricorso a personale esterno.
2.2.– Sempre con riferimento al possibile inquadramento nella tematica dei controlli nella materia del coordinamento della finanza pubblica, la Regione rileva che lo Stato, trattandosi di competenza ripartita, sarebbe legittimato solo a porre il «principio fondamentale» della necessità di forme rigorose di controllo relative alle spese per incarichi esterni, essendo poi, però, rimessa alla legislazione regionale la individuazione e la strutturazione di strumenti e procedimenti a ciò finalizzati.
Ritiene, quindi, la difesa regionale che, essendo infruttuoso il tentativo di assegnare la materia dei controlli sia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato che a quella concorrente, l’unica attribuzione competenziale possibile è quella residuale regionale.
Questa, peraltro, è l’unica compatibile con la «equiordinazione degli enti che compongono la Repubblica», sancita dall’art. 114 Cost.. Infatti, l’effettiva «autonomia di indirizzo politico e di gestione», di cui tali enti godono, richiede la assenza di controlli «invasivi e pervasivi» quali quelli preventivi di legittimità; d’altra parte, coerentemente con l’assunto esposto, il legislatore della riforma costituzionale del 2001 ha provveduto ad espungere le ipotesi di controllo preventivo di legittimità precedentemente previste sugli atti di Regioni, Province e Comuni. La loro reintroduzione tramite legislazione ordinaria violerebbe la volontà del legislatore costituzionale.
2.3.– Senza con ciò voler disattendere l’orientamento della Corte costituzionale, in base al quale alle forme di controllo previste dall’art. 100 Cost. ne possono essere aggiunte altre dal legislatore ordinario, la ricorrente rammenta come siffatta facoltà è soggetta a limiti volti a garantire le autonomie locali. In tale senso le nuove ipotesi di controllo, secondo la giurisprudenza della stessa Corte, debbono trovare «un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati»; esse debbono avere natura collaborativa, essendo esclusa la adozione di sanzioni da parte dell’organo di controllo, dovendo, invece, questo limitarsi a riferire sugli esiti della sua attività, incentivando interventi di autocorrezione e miglioramento della gestione pubblica.
Il controllo ora in questione, viceversa, non risolvendosi in forme di monitoraggio o di acquisizione di note, ma comportando, in caso di esito negativo, la adozione di misure sanzionatorie, quali il mancato perfezionamento dell’atto o, comunque, la impossibilità che esso divenga efficace, esula da quella funzione collaborativa, caratterizzata dalla pubblicità e trasparenza, che solamente giustifica la adozione degli strumenti di controllo.
2.4.– Proseguendo la illustrazione dei motivi di illegittimità, la difesa della ricorrente osserva che, comunque, anche là dove lo Stato voglia istituire nuovi tipi di controllo esterno sugli atti di Regioni ed enti locali, ciò sarà possibile solo all’esito della attivazione di meccanismi di leale collaborazione: poiché nel caso di specie ciò non è avvenuto, ne consegue la illegittimità delle disposizioni impugnate.
2.5.– Ulteriore motivo di illegittimità costituzionale è individuato nella violazione dell’art. 118 Cost. in quanto, attraverso il controllo preventivo di legittimità su atti e contratti, sarebbe stata lesa la autonomia amministrativa di Regioni ed enti locali. Ad avviso della ricorrente, tramite siffatto controllo, e la sanzione che consegue all’eventuale suo esito negativo, si ottiene indirettamente l’effetto di imporre «al controllato il medesimo indirizzo politico del controllante».
2.6.– Attraverso le ipotesi di controllo preventivo di legittimità previste dalla norma impugnata, secondo la ricorrente, si viola, altresì, l’art. 119 Cost., posto che allo Stato è consentito di porre vincoli alla politica di bilancio di Regioni ed enti locali solo dettando una disciplina di principio e fissando limiti complessivi.
2.7.– Le disposizioni censurate sarebbero anche in contrasto col canone delle ragionevolezza e della adeguatezza; esse, infatti, irragionevolmente, affidano ad un unico organo il compito di garantire il rispetto della legge in un sistema «articolato sul pluralismo paritario» e «ispirato al principio di differenziazione». Né vale a modificare lo stato delle cose la circostanza che detto organo è costituito dalla Corte dei conti, in quanto la ricorrente ritiene che il complessivo quadro normativo che aveva consentito alla Corte costituzionale, con la sentenza n. 29 del 1995, di individuare nella Corte dei conti l’organo ideale per esercitare il controllo sulle autonomie, deve considerarsi superato, dato che il percorso di affrancazione del giudice contabile dalla sfera di influenza governativa è stato molto più lento di quello parallelo delle autonomie locali. La Corte dei conti è rimasta un organo dello Stato: per farne un organo della Repubblica sarebbe necessaria una riforma che, partendo dalla sua composizione, «la rendesse organo esponenziale anche degli enti territoriali».
2.8.– Ulteriore profilo di irragionevolezza è riscontrato nella attribuzione del controllo preventivo in questione alla Sezione centrale di controllo, sottraendolo a quello, ben più naturale, delle Sezioni regionali, con l’effetto che «quasi certamente» gli uffici centrali resteranno intasati, poiché non «sembrano» disporre delle risorse necessarie per fare fronte a questo compito.
2.9.– Ultimo motivo di censura svolto dalla Regione ricorrente attiene alla violazione dell’art. 97 Cost.. L’enorme mole di atti che «presumibilmente» saranno inviati al controllo soffocherà la sezione a ciò preposta, paralizzandone la attività, sicché gli enti controllati dovranno rallentare la propria attività procedimentale e l’erogazione dei servizi che dovessero dipendere dalla assunzione di collaborazioni esterne.
3.– Con atto del 11 novembre 2009 si è costituito in giudizio, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
Premesso che le disposizioni impugnate, inserite nella parte II del d.l. n. 78 del 2009 sotto il Titolo “Bilancio pubblico”, più in particolare introdotte dall’art. 17, rubricato “Enti pubblici: economie, controllo, Corte dei conti”, pertengono alla materia del coordinamento della finanza pubblica, la difesa dello Stato osserva che nei casi di legislazione concorrente spetta allo Stato determinare i principi fondamentali, al cui novero va ascritta la attribuzione alla Corte dei conti, organo giurisdizionale indipendente, del controllo della gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
Il controllo in questione costituisce una anticipazione di quello previsto dall’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che, conformemente al principio di leale collaborazione, ha ad oggetto il perseguimento degli obiettivi posti dalla leggi statali o regionali e la sana gestione finanziaria degli enti locali.
3.1.– Da tanto la difesa dello Stato fa conseguire la insussistenza della violazione dell’art. 117 Cost. e la inconferenza del richiamo agli artt. 114 e 100 Cost. nonché allo stesso principio di leale collaborazione.
Riguardo alla pretesa violazione dell’art. 118 Cost., la Avvocatura dello Stato osserva che le disposizioni censurate non coartano la autonomia amministrativa degli enti cui si indirizzano, ma si limitano a richiedere che gli atti assunti siano compatibili con i vincoli di bilancio; in tal senso sarebbe infondata anche la questione argomentata sulla base della lesione dell’art. 119 Cost.: infatti, posto che non è in discussione la gestione delle risorse dell’ente territoriale ma solo la legittimità degli atti di gestione, in sede di controllo potrà essere sindacato solo il modo col quale l’ente utilizza le sue risorse, cioè se ciò avviene o meno in conformità con le normative vigenti.
Con riferimento, poi, alla scelta di affidare alla Sezione centrale della Corte dei conti la funzione di controllo, tacciata di irragionevolezza dalla Regione ricorrente, la difesa dello Stato ne rivendica, invece, la coerenza con l’esigenza di assicurare l’uniformità del controllo.
Inammissibile, infine, sarebbe la censura avente ad oggetto la violazione dell’art. 97 Cost., in quanto la stessa sarebbe generica e fondata su circostanze future ed ipotetiche; peraltro il parametro invocato non sarebbe riferibile alla attività svolta dalla Corte dei conti.
4.– In prossimità della udienza, la Regione Veneto ha depositato una memoria illustrativa nella quale, oltre a confutare le argomentazioni della difesa dello Stato, osserva che, durante la discussione del disegno di legge di conversione del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), il Governo si sarebbe impegnato a farsi promotore di un’interpretazione delle disposizioni censurate tale da renderle applicabili esclusivamente alle amministrazioni statali.
In tal senso, peraltro, deporrebbe anche la interpretazione che della normativa impugnata è stata data dalla stessa Sezione centrale di controllo della Corte dei conti con due deliberazioni, la n. 20 e la n. 24, ambedue dell’anno 2009, con le quali si è ritenuto doveroso dare delle disposizioni impugnate una lettura costituzionalmente orientata, limitandone l’ambito di applicazione, così da escludere da esso le Regioni, gli enti locali e le relative articolazioni.
Riguardo alla attribuzione della normativa impugnata alla materia «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica» con valenza di principio fondamentale, la ricorrente ritiene che, pur riconoscendosi la finalità volta al contenimento della spesa pubblica sottesa alla normativa stessa, ci si trova di fronte ad un intervento estemporaneo, dettato da esigenze di cassa, in relazione al quale sarebbe impossibile qualificare «principi fondamentali» disposizioni che, lungi dall’indicare l’esigenza di verificare più rigorosamente le spese correnti per incarichi e consulenza, sottopongono gli atti della Regioni a controlli interdittivi e non collaborativi.
Quanto alla violazione degli artt. 118 e 119 Cost., la Regione Veneto, rilevata la genericità delle difese formulate da controparte, osserva che è proprio dei controlli preventivi di legittimità costringere la azione amministrativa del soggetto controllato nei limiti dettati dal controllante.
Riguardo alla asserita violazione dell’art. 3 Cost., la ricorrente osserva come la stessa Corte dei conti si sia posto il dubbio se la competenza esclusiva della Sezione centrale di controllo riguarda tutto il procedimento, ovvero soltanto la sua fase finale, spettando alle articolazioni regionali della Corte la fase istruttoria e quella di ordinaria definizione, là dove la Sezione centrale «entra in giuoco» solo se gli esiti del controllo conducono ad un contrasto con le Amministrazioni.
Quanto, infine, alla violazione del principio di leale collaborazione, la Regione osserva che, secondo l’avviso della Corte dei conti, solo ritenendo l’inapplicabilità delle disposizioni censurate alle Regioni ed alle autonomie locali, risulta giustificata la scelta del legislatore nazionale di omettere qualsiasi preventiva consultazione con le Regioni.
Considerato in diritto
1.– La Regione Veneto ha proposto questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, con il quale è stato modificato – inserendo, con la tecnica della novellazione, al comma 1, le lettere f-bis) ed f-ter), nonché aggiungendo un comma 1-bis – l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione di controllo della Corte dei conti).
1.1.– Per effetto della intervenuta modifica, fra gli atti sui quali è esercitato il controllo preventivo di legittimità da parte della Corte dei conti vanno ora annoverati, ai sensi della novellata lettera f-bis) del comma 1 del citato art. 3 della legge n. 20 del 1994, anche i contratti con i quali vengono conferiti ad esperti, di particolare e comprovata specializzazione, incarichi individuali ai sensi dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e, ai sensi della lettera f-ter), i contratti, concernenti studi e consulenze, commissionati a soggetti estranei alla Amministrazione, di cui all’art. 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2006), mentre, ai sensi del nuovo comma 1-bis, i predetti controlli sono compiuti dalla Sezione centrale di controllo della Corte dei conti.
1.2.– Secondo la Regione ricorrente la disposizione censurata si pone in contrasto con diversi parametri costituzionali; essa, in particolare violerebbe gli artt. 3, 97, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, l’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché il principio di leale collaborazione.
In specie, ritiene la Regione Veneto che le disposizioni impugnate: a) in quanto riconducibili alla materia dei «controlli» assegnata alla competenza legislativa residuale delle Regioni, violerebbero, poiché contenute in fonti normative di origine statale, l’art. 117, quarto comma, Cost.; b) sarebbero, altresì, in contrasto con l’art. 114 Cost., poiché alla previsione di controlli «invasivi e pervasivi», quali quelli preventivi di legittimità, osterebbe la «equiordinazione degli enti che compongono la Repubblica», sancita da tale norma; c) sarebbero anche in contrasto con l’art. 100 Cost., posto che, come riscontrabile nella stessa giurisprudenza di questa Corte, la introduzione di forme ulteriori di controllo rispetto a quelle tipizzate nel predetto art. 100 Cost., oltre a dover essere caratterizzate da una finalità di tipo collaborativo, non presente nel caso che interessa, deve trovare «un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati», requisiti non rinvenibili nella presente questione; d) violerebbero il principio di leale collaborazione, non essendo stato attivato, prima di addivenire alla loro introduzione, alcun meccanismo di interlocuzione fra lo Stato e le Regioni; e) lederebbero la autonomia amministrativa delle Regioni e degli enti locali, sancita dall’art. 118 Cost., poiché, attraverso gli effetti dell’esito negativo del controllo, si imporrebbe al controllato il medesimo indirizzo politico del controllante; f) inciderebbero anche sulla politica di bilancio delle Regioni, non attraverso norme di carattere generale ma imponendo, tramite l’esercizio del controllo preventivo, vincoli specifici, così violando l’art. 119 Cost.; g) sarebbero anche irragionevoli in quanto, in un sistema caratterizzato da un «pluralismo paritario» e «ispirato al principio di differenziazione», affiderebbero ad un unico organo centrale, quale la Corte dei conti, non pienamente affrancato dalle influenze del Governo statale, la funzione di controllo su atti espressione delle autonomie locali; h) presenterebbero un ulteriore profilo di irragionevolezza, poiché la attribuzione accentrata del controllo sulle tipologie di atti in discorso alla Sezione centrale di controllo della Corte dei conti, anziché alle Sezioni regionali, avrà l’effetto di intasare il suddetto organo, non dotato di una struttura adeguata al compito assegnato; i) infine, contrasterebbero anche con l’art. 97 Cost., atteso che la paralisi operativa che «presumibilmente» si potrebbe determinare presso l’ufficio preposto al controllo, data l’enorme mole di atti da scrutinare, avrebbe l’effetto di rallentare l’attività procedimentale e di erogazione dei servizi di Regioni ed enti locali, là dove questa dovesse dipendere dalla assunzione di collaborazioni esterne.
2.– La questione è inammissibile.
2.1.– La stessa parte ricorrente formula le sue doglianze nella consapevolezza che la disposizione censurata non precisa in maniera espressa se fra le categorie di atti da sottoporre al vaglio preventivo della Corte dei conti debbano rientrare, o meno, anche gli atti assunti dalle Regioni e dagli enti locali.
Essa, tuttavia, afferma – stante, per un verso, la assenza di indicazioni di segno contrario e, per altro verso, il richiamo che le previsioni novellate fanno al d.lgs. n. 165 del 2001, testo legislativo applicabile non solo alle amministrazioni centrali ma anche a quelle regionali e agli enti locali – di essere indotta, per queste ragioni, a ritenere la applicabilità delle disposizioni censurate anche a tali ultime amministrazioni.
2.2.– L’assunto sulla base del quale la Regione Veneto radica il proprio interesse a ricorrere non è fondato.
In realtà, ove le disposizioni introdotte nell’art. 3 della legge n. 20 del 1994 per effetto delle norme censurate siano esaminate in maniera coordinata con le altre preesistenti previsioni normative contenute nel medesimo articolo di legge, risulta agevole rilevare che, se si accedesse alla tesi prospettata da parte ricorrente, il contenuto delle lettere f-bis) e f-ter) costituirebbe un corpo incongruo ed estraneo al sistema di controllo disciplinato dall’art. 3.
Infatti tutte le restanti ipotesi di soggezione di atti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti previsti da tale disposizione concernono esclusivamente provvedimenti adottati dallo Stato o, comunque, da Amministrazioni centrali.
Una lettura sistematica della normativa in oggetto induce a ritenere che con l’inserimento delle lettere f-bis) e f-ter) non si sia modificato l’ambito soggettivo delle Amministrazioni i cui atti sono sottoposti a controllo. Tra l’altro, le due previsioni aggiuntive costituiscono un’ulteriore articolazione della lettera f), la quale, incontestabilmente, si riferisce ad atti delle Amministrazioni dello Stato. Infine, la stessa intitolazione della sezione cui il controllo è attribuito, ai sensi dell’aggiunto comma 1-bis, che reca la denominazione di “Sezione di controllo di legittimità sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato”, è conclusivo indice della portata delle disposizioni.
Una diversa interpretazione, che, proprio perché contraddetta da una lettura sistematica dell’impianto normativo e da una esegesi testuale delle interpolate disposizioni, richiede una dimostrazione assai rigorosa, non può certamente fondarsi sull’assai fragile argomento costituito dal generico richiamo in essa contenuto al d.lgs. n. 165 del 2001, posto che tale testo legislativo – peraltro espressamente citato nella sola lettera f-bis) e non anche dalla successiva lettera f-ter) – è evocato non al fine di riferire soggettivamente il campo di applicazione delle norme di nuova creazione a tutti i destinatari dello stesso decreto legislativo, ma solo per delineare la tipologia degli atti suscettibili, ex novo, del controllo di legittimità della Corte dei conti.
2.3.– Non essendovi, pertanto, ragioni che possano, alla luce di una lettura coerentemente organica dell’intero art. 3 della legge n. 20 del 1994, fondare l’assunto sulla base del quale la Regione ricorrente giustifica la proposizione del suo ricorso, e dovendo, invece, affermarsi la inapplicabilità delle disposizioni censurata agli atti delle Regioni e degli enti locali, viene meno l’interesse stesso della ricorrente a proporre la presente questione di legittimità costituzionale che deve, di conseguenza, essere dichiarata inammissibile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, con il quale è stato modificato l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione di controllo della Corte dei conti), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 97, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, all’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione Veneto con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta il 10 maggio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
Corte dei conti - Controlli amministrativi - Sottoposizione al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, sezione centrale, di atti e contratti di conferimento di incarichi, studi e consulenze a soggetti estranei all'amministrazione - Lamentata applicabilità della disciplina anche agli enti regionali e agli enti locali.
Sentenza 172/2010
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore NAPOLITANO
Udienza Pubblica del 13/04/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 17, c. 30° e 30° bis (che modificano l'art. 3 della legge 14/01/1994, n. 20) del decreto legge 01/07/2009, n. 78, convertito con modificazioni in legge 03/08/2009, n. 102.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: ric. 78/2009
SENTENZA N. 172
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, con il quale è stato modificato l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione di controllo della Corte dei conti), promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 3 ottobre 2009, depositato in cancelleria il 7 ottobre 2009 ed iscritto al n. 78 del registro ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 13 aprile 2010 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l’avvocato Mario Bertolissi per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 3 ottobre 2009 la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha proposto, in riferimento agli artt. 3, 97, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, all’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché in riferimento al principio di leale collaborazione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102.
1.1.– La Regione ricorrente rileva che, con la disposizione impugnata, il legislatore è intervenuto, integrandone il contenuto, sul disposto dell’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Norme in materia di controllo della Corte dei conti).
Effetto della novella oggetto di censura è, giusta l’art. 17, comma 30, del d.l. n. 78 del 2009, la soggezione al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti sia dei contratti con i quali vengono conferiti ad esperti, di particolare e comprovata specializzazione, incarichi individuali ai sensi dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sia dei contratti, concernenti studi e consulenze commissionati a soggetti estranei alla Amministrazione, di cui all’art. 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2006), e, giusta l’art. 17, comma 30-bis, dello stesso d.l., che i predetti controlli siano compiuti dalla Sezione centrale di controllo della Corte dei conti.
La ricorrente, pur tenendo conto che le disposizioni impugnate non esplicitano se le medesime siano riferibili anche agli atti assunti dalle Regioni e dagli enti locali, osserva che, tuttavia, il riferimento al d.lgs. n. 165 del 2001, espressamente riguardante anche Regioni ed enti locali, induce a considerare direttamente applicabile ad essi anche la impugnata disciplina; pertanto, ritenendo questa in contrasto con i citati numerosi parametri di costituzionalità, propone la presente questione di legittimità e ciò anche a tutela delle prerogative degli enti locali, ritenendosi a tanto legittimata, conformemente alla giurisprudenza della Corte costituzionale, in quanto la lesione della competenza degli enti locali sarebbe potenzialmente idonea a ledere anche le competenze regionali.
2.– Ricordato come, in generale, il sistema dei controlli si sia trasformato da un controllo di tipo preventivo di legittimità ad una forma più evoluta di controllo successivo di gestione, volto a massimizzare i valori della efficienza, efficacia ed economicità della azione amministrativa, la ricorrente osserva che, a livello costituzionale, gli unici controlli previsti nei confronti delle Regioni e degli enti locali sono quelli di carattere sostitutivo di cui all’art. 120, secondo comma, Cost.. Al di fuori di essi vigerebbe la regola della autonomia anche nella ideazione del sistema dei controlli, a fronte della quale sarebbero costituzionalmente incompatibili forme di controllo esterno di legittimità.
2.1.– Svolta questa premessa di carattere generale, la difesa della Regione Veneto rileva che le disposizioni censurate, afferendo alla materia del «controllo», sono in contrasto con l’art. 117 Cost.. Per individuare la ripartizione delle competenze nella materia in questione è necessario – secondo la ricorrente – prendere in esame «due materie distinte»: quella dell’ordinamento degli enti locali, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., e quella del coordinamento della finanza pubblica, di cui al successivo terzo comma.
Mentre alla prima, e alla conseguente sfera di competenza legislativa esclusiva statale, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha assegnato un ambito rigorosamente delimitato sia quanto all’oggetto (legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali) che quanto ai soggetti interessati (i soli enti espressamente indicati nella disposizione costituzionale), di talché essa non potrebbe legittimare la «imposizione di una disciplina statale sul controllo», tanto più se riferita ad enti non menzionati dalla ricordata disposizione; per ciò che concerne la seconda, e cioè la materia del «coordinamento della finanza pubblica», il «discorso» sarebbe più complesso.
Ammette la difesa regionale che le ipotesi di controllo, previste dalla legge statale sono finalizzate a consentire, «mediante la minaccia di una sanzione», il raggiungimento dell’obiettivo economico finanziario del contenimento della spesa corrente, ma ciò non basta a escludere che le disposizioni censurate violino l’art. 117, terzo comma, Cost.
Per un verso, infatti, la esigenza del rispetto del tetto di spesa riguarda il bilancio nel suo complesso e non può giustificare forme di controllo, tanto più se preventive, su singoli atti della Regione; per altro verso deve considerarsi che nella scelta dei propri collaboratori la Regione gode di una discrezionalità che le consente di derogare ai limiti imposti dallo Stato al ricorso a personale esterno.
2.2.– Sempre con riferimento al possibile inquadramento nella tematica dei controlli nella materia del coordinamento della finanza pubblica, la Regione rileva che lo Stato, trattandosi di competenza ripartita, sarebbe legittimato solo a porre il «principio fondamentale» della necessità di forme rigorose di controllo relative alle spese per incarichi esterni, essendo poi, però, rimessa alla legislazione regionale la individuazione e la strutturazione di strumenti e procedimenti a ciò finalizzati.
Ritiene, quindi, la difesa regionale che, essendo infruttuoso il tentativo di assegnare la materia dei controlli sia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato che a quella concorrente, l’unica attribuzione competenziale possibile è quella residuale regionale.
Questa, peraltro, è l’unica compatibile con la «equiordinazione degli enti che compongono la Repubblica», sancita dall’art. 114 Cost.. Infatti, l’effettiva «autonomia di indirizzo politico e di gestione», di cui tali enti godono, richiede la assenza di controlli «invasivi e pervasivi» quali quelli preventivi di legittimità; d’altra parte, coerentemente con l’assunto esposto, il legislatore della riforma costituzionale del 2001 ha provveduto ad espungere le ipotesi di controllo preventivo di legittimità precedentemente previste sugli atti di Regioni, Province e Comuni. La loro reintroduzione tramite legislazione ordinaria violerebbe la volontà del legislatore costituzionale.
2.3.– Senza con ciò voler disattendere l’orientamento della Corte costituzionale, in base al quale alle forme di controllo previste dall’art. 100 Cost. ne possono essere aggiunte altre dal legislatore ordinario, la ricorrente rammenta come siffatta facoltà è soggetta a limiti volti a garantire le autonomie locali. In tale senso le nuove ipotesi di controllo, secondo la giurisprudenza della stessa Corte, debbono trovare «un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati»; esse debbono avere natura collaborativa, essendo esclusa la adozione di sanzioni da parte dell’organo di controllo, dovendo, invece, questo limitarsi a riferire sugli esiti della sua attività, incentivando interventi di autocorrezione e miglioramento della gestione pubblica.
Il controllo ora in questione, viceversa, non risolvendosi in forme di monitoraggio o di acquisizione di note, ma comportando, in caso di esito negativo, la adozione di misure sanzionatorie, quali il mancato perfezionamento dell’atto o, comunque, la impossibilità che esso divenga efficace, esula da quella funzione collaborativa, caratterizzata dalla pubblicità e trasparenza, che solamente giustifica la adozione degli strumenti di controllo.
2.4.– Proseguendo la illustrazione dei motivi di illegittimità, la difesa della ricorrente osserva che, comunque, anche là dove lo Stato voglia istituire nuovi tipi di controllo esterno sugli atti di Regioni ed enti locali, ciò sarà possibile solo all’esito della attivazione di meccanismi di leale collaborazione: poiché nel caso di specie ciò non è avvenuto, ne consegue la illegittimità delle disposizioni impugnate.
2.5.– Ulteriore motivo di illegittimità costituzionale è individuato nella violazione dell’art. 118 Cost. in quanto, attraverso il controllo preventivo di legittimità su atti e contratti, sarebbe stata lesa la autonomia amministrativa di Regioni ed enti locali. Ad avviso della ricorrente, tramite siffatto controllo, e la sanzione che consegue all’eventuale suo esito negativo, si ottiene indirettamente l’effetto di imporre «al controllato il medesimo indirizzo politico del controllante».
2.6.– Attraverso le ipotesi di controllo preventivo di legittimità previste dalla norma impugnata, secondo la ricorrente, si viola, altresì, l’art. 119 Cost., posto che allo Stato è consentito di porre vincoli alla politica di bilancio di Regioni ed enti locali solo dettando una disciplina di principio e fissando limiti complessivi.
2.7.– Le disposizioni censurate sarebbero anche in contrasto col canone delle ragionevolezza e della adeguatezza; esse, infatti, irragionevolmente, affidano ad un unico organo il compito di garantire il rispetto della legge in un sistema «articolato sul pluralismo paritario» e «ispirato al principio di differenziazione». Né vale a modificare lo stato delle cose la circostanza che detto organo è costituito dalla Corte dei conti, in quanto la ricorrente ritiene che il complessivo quadro normativo che aveva consentito alla Corte costituzionale, con la sentenza n. 29 del 1995, di individuare nella Corte dei conti l’organo ideale per esercitare il controllo sulle autonomie, deve considerarsi superato, dato che il percorso di affrancazione del giudice contabile dalla sfera di influenza governativa è stato molto più lento di quello parallelo delle autonomie locali. La Corte dei conti è rimasta un organo dello Stato: per farne un organo della Repubblica sarebbe necessaria una riforma che, partendo dalla sua composizione, «la rendesse organo esponenziale anche degli enti territoriali».
2.8.– Ulteriore profilo di irragionevolezza è riscontrato nella attribuzione del controllo preventivo in questione alla Sezione centrale di controllo, sottraendolo a quello, ben più naturale, delle Sezioni regionali, con l’effetto che «quasi certamente» gli uffici centrali resteranno intasati, poiché non «sembrano» disporre delle risorse necessarie per fare fronte a questo compito.
2.9.– Ultimo motivo di censura svolto dalla Regione ricorrente attiene alla violazione dell’art. 97 Cost.. L’enorme mole di atti che «presumibilmente» saranno inviati al controllo soffocherà la sezione a ciò preposta, paralizzandone la attività, sicché gli enti controllati dovranno rallentare la propria attività procedimentale e l’erogazione dei servizi che dovessero dipendere dalla assunzione di collaborazioni esterne.
3.– Con atto del 11 novembre 2009 si è costituito in giudizio, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
Premesso che le disposizioni impugnate, inserite nella parte II del d.l. n. 78 del 2009 sotto il Titolo “Bilancio pubblico”, più in particolare introdotte dall’art. 17, rubricato “Enti pubblici: economie, controllo, Corte dei conti”, pertengono alla materia del coordinamento della finanza pubblica, la difesa dello Stato osserva che nei casi di legislazione concorrente spetta allo Stato determinare i principi fondamentali, al cui novero va ascritta la attribuzione alla Corte dei conti, organo giurisdizionale indipendente, del controllo della gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
Il controllo in questione costituisce una anticipazione di quello previsto dall’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che, conformemente al principio di leale collaborazione, ha ad oggetto il perseguimento degli obiettivi posti dalla leggi statali o regionali e la sana gestione finanziaria degli enti locali.
3.1.– Da tanto la difesa dello Stato fa conseguire la insussistenza della violazione dell’art. 117 Cost. e la inconferenza del richiamo agli artt. 114 e 100 Cost. nonché allo stesso principio di leale collaborazione.
Riguardo alla pretesa violazione dell’art. 118 Cost., la Avvocatura dello Stato osserva che le disposizioni censurate non coartano la autonomia amministrativa degli enti cui si indirizzano, ma si limitano a richiedere che gli atti assunti siano compatibili con i vincoli di bilancio; in tal senso sarebbe infondata anche la questione argomentata sulla base della lesione dell’art. 119 Cost.: infatti, posto che non è in discussione la gestione delle risorse dell’ente territoriale ma solo la legittimità degli atti di gestione, in sede di controllo potrà essere sindacato solo il modo col quale l’ente utilizza le sue risorse, cioè se ciò avviene o meno in conformità con le normative vigenti.
Con riferimento, poi, alla scelta di affidare alla Sezione centrale della Corte dei conti la funzione di controllo, tacciata di irragionevolezza dalla Regione ricorrente, la difesa dello Stato ne rivendica, invece, la coerenza con l’esigenza di assicurare l’uniformità del controllo.
Inammissibile, infine, sarebbe la censura avente ad oggetto la violazione dell’art. 97 Cost., in quanto la stessa sarebbe generica e fondata su circostanze future ed ipotetiche; peraltro il parametro invocato non sarebbe riferibile alla attività svolta dalla Corte dei conti.
4.– In prossimità della udienza, la Regione Veneto ha depositato una memoria illustrativa nella quale, oltre a confutare le argomentazioni della difesa dello Stato, osserva che, durante la discussione del disegno di legge di conversione del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), il Governo si sarebbe impegnato a farsi promotore di un’interpretazione delle disposizioni censurate tale da renderle applicabili esclusivamente alle amministrazioni statali.
In tal senso, peraltro, deporrebbe anche la interpretazione che della normativa impugnata è stata data dalla stessa Sezione centrale di controllo della Corte dei conti con due deliberazioni, la n. 20 e la n. 24, ambedue dell’anno 2009, con le quali si è ritenuto doveroso dare delle disposizioni impugnate una lettura costituzionalmente orientata, limitandone l’ambito di applicazione, così da escludere da esso le Regioni, gli enti locali e le relative articolazioni.
Riguardo alla attribuzione della normativa impugnata alla materia «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica» con valenza di principio fondamentale, la ricorrente ritiene che, pur riconoscendosi la finalità volta al contenimento della spesa pubblica sottesa alla normativa stessa, ci si trova di fronte ad un intervento estemporaneo, dettato da esigenze di cassa, in relazione al quale sarebbe impossibile qualificare «principi fondamentali» disposizioni che, lungi dall’indicare l’esigenza di verificare più rigorosamente le spese correnti per incarichi e consulenza, sottopongono gli atti della Regioni a controlli interdittivi e non collaborativi.
Quanto alla violazione degli artt. 118 e 119 Cost., la Regione Veneto, rilevata la genericità delle difese formulate da controparte, osserva che è proprio dei controlli preventivi di legittimità costringere la azione amministrativa del soggetto controllato nei limiti dettati dal controllante.
Riguardo alla asserita violazione dell’art. 3 Cost., la ricorrente osserva come la stessa Corte dei conti si sia posto il dubbio se la competenza esclusiva della Sezione centrale di controllo riguarda tutto il procedimento, ovvero soltanto la sua fase finale, spettando alle articolazioni regionali della Corte la fase istruttoria e quella di ordinaria definizione, là dove la Sezione centrale «entra in giuoco» solo se gli esiti del controllo conducono ad un contrasto con le Amministrazioni.
Quanto, infine, alla violazione del principio di leale collaborazione, la Regione osserva che, secondo l’avviso della Corte dei conti, solo ritenendo l’inapplicabilità delle disposizioni censurate alle Regioni ed alle autonomie locali, risulta giustificata la scelta del legislatore nazionale di omettere qualsiasi preventiva consultazione con le Regioni.
Considerato in diritto
1.– La Regione Veneto ha proposto questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, con il quale è stato modificato – inserendo, con la tecnica della novellazione, al comma 1, le lettere f-bis) ed f-ter), nonché aggiungendo un comma 1-bis – l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione di controllo della Corte dei conti).
1.1.– Per effetto della intervenuta modifica, fra gli atti sui quali è esercitato il controllo preventivo di legittimità da parte della Corte dei conti vanno ora annoverati, ai sensi della novellata lettera f-bis) del comma 1 del citato art. 3 della legge n. 20 del 1994, anche i contratti con i quali vengono conferiti ad esperti, di particolare e comprovata specializzazione, incarichi individuali ai sensi dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e, ai sensi della lettera f-ter), i contratti, concernenti studi e consulenze, commissionati a soggetti estranei alla Amministrazione, di cui all’art. 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2006), mentre, ai sensi del nuovo comma 1-bis, i predetti controlli sono compiuti dalla Sezione centrale di controllo della Corte dei conti.
1.2.– Secondo la Regione ricorrente la disposizione censurata si pone in contrasto con diversi parametri costituzionali; essa, in particolare violerebbe gli artt. 3, 97, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, l’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché il principio di leale collaborazione.
In specie, ritiene la Regione Veneto che le disposizioni impugnate: a) in quanto riconducibili alla materia dei «controlli» assegnata alla competenza legislativa residuale delle Regioni, violerebbero, poiché contenute in fonti normative di origine statale, l’art. 117, quarto comma, Cost.; b) sarebbero, altresì, in contrasto con l’art. 114 Cost., poiché alla previsione di controlli «invasivi e pervasivi», quali quelli preventivi di legittimità, osterebbe la «equiordinazione degli enti che compongono la Repubblica», sancita da tale norma; c) sarebbero anche in contrasto con l’art. 100 Cost., posto che, come riscontrabile nella stessa giurisprudenza di questa Corte, la introduzione di forme ulteriori di controllo rispetto a quelle tipizzate nel predetto art. 100 Cost., oltre a dover essere caratterizzate da una finalità di tipo collaborativo, non presente nel caso che interessa, deve trovare «un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati», requisiti non rinvenibili nella presente questione; d) violerebbero il principio di leale collaborazione, non essendo stato attivato, prima di addivenire alla loro introduzione, alcun meccanismo di interlocuzione fra lo Stato e le Regioni; e) lederebbero la autonomia amministrativa delle Regioni e degli enti locali, sancita dall’art. 118 Cost., poiché, attraverso gli effetti dell’esito negativo del controllo, si imporrebbe al controllato il medesimo indirizzo politico del controllante; f) inciderebbero anche sulla politica di bilancio delle Regioni, non attraverso norme di carattere generale ma imponendo, tramite l’esercizio del controllo preventivo, vincoli specifici, così violando l’art. 119 Cost.; g) sarebbero anche irragionevoli in quanto, in un sistema caratterizzato da un «pluralismo paritario» e «ispirato al principio di differenziazione», affiderebbero ad un unico organo centrale, quale la Corte dei conti, non pienamente affrancato dalle influenze del Governo statale, la funzione di controllo su atti espressione delle autonomie locali; h) presenterebbero un ulteriore profilo di irragionevolezza, poiché la attribuzione accentrata del controllo sulle tipologie di atti in discorso alla Sezione centrale di controllo della Corte dei conti, anziché alle Sezioni regionali, avrà l’effetto di intasare il suddetto organo, non dotato di una struttura adeguata al compito assegnato; i) infine, contrasterebbero anche con l’art. 97 Cost., atteso che la paralisi operativa che «presumibilmente» si potrebbe determinare presso l’ufficio preposto al controllo, data l’enorme mole di atti da scrutinare, avrebbe l’effetto di rallentare l’attività procedimentale e di erogazione dei servizi di Regioni ed enti locali, là dove questa dovesse dipendere dalla assunzione di collaborazioni esterne.
2.– La questione è inammissibile.
2.1.– La stessa parte ricorrente formula le sue doglianze nella consapevolezza che la disposizione censurata non precisa in maniera espressa se fra le categorie di atti da sottoporre al vaglio preventivo della Corte dei conti debbano rientrare, o meno, anche gli atti assunti dalle Regioni e dagli enti locali.
Essa, tuttavia, afferma – stante, per un verso, la assenza di indicazioni di segno contrario e, per altro verso, il richiamo che le previsioni novellate fanno al d.lgs. n. 165 del 2001, testo legislativo applicabile non solo alle amministrazioni centrali ma anche a quelle regionali e agli enti locali – di essere indotta, per queste ragioni, a ritenere la applicabilità delle disposizioni censurate anche a tali ultime amministrazioni.
2.2.– L’assunto sulla base del quale la Regione Veneto radica il proprio interesse a ricorrere non è fondato.
In realtà, ove le disposizioni introdotte nell’art. 3 della legge n. 20 del 1994 per effetto delle norme censurate siano esaminate in maniera coordinata con le altre preesistenti previsioni normative contenute nel medesimo articolo di legge, risulta agevole rilevare che, se si accedesse alla tesi prospettata da parte ricorrente, il contenuto delle lettere f-bis) e f-ter) costituirebbe un corpo incongruo ed estraneo al sistema di controllo disciplinato dall’art. 3.
Infatti tutte le restanti ipotesi di soggezione di atti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti previsti da tale disposizione concernono esclusivamente provvedimenti adottati dallo Stato o, comunque, da Amministrazioni centrali.
Una lettura sistematica della normativa in oggetto induce a ritenere che con l’inserimento delle lettere f-bis) e f-ter) non si sia modificato l’ambito soggettivo delle Amministrazioni i cui atti sono sottoposti a controllo. Tra l’altro, le due previsioni aggiuntive costituiscono un’ulteriore articolazione della lettera f), la quale, incontestabilmente, si riferisce ad atti delle Amministrazioni dello Stato. Infine, la stessa intitolazione della sezione cui il controllo è attribuito, ai sensi dell’aggiunto comma 1-bis, che reca la denominazione di “Sezione di controllo di legittimità sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato”, è conclusivo indice della portata delle disposizioni.
Una diversa interpretazione, che, proprio perché contraddetta da una lettura sistematica dell’impianto normativo e da una esegesi testuale delle interpolate disposizioni, richiede una dimostrazione assai rigorosa, non può certamente fondarsi sull’assai fragile argomento costituito dal generico richiamo in essa contenuto al d.lgs. n. 165 del 2001, posto che tale testo legislativo – peraltro espressamente citato nella sola lettera f-bis) e non anche dalla successiva lettera f-ter) – è evocato non al fine di riferire soggettivamente il campo di applicazione delle norme di nuova creazione a tutti i destinatari dello stesso decreto legislativo, ma solo per delineare la tipologia degli atti suscettibili, ex novo, del controllo di legittimità della Corte dei conti.
2.3.– Non essendovi, pertanto, ragioni che possano, alla luce di una lettura coerentemente organica dell’intero art. 3 della legge n. 20 del 1994, fondare l’assunto sulla base del quale la Regione ricorrente giustifica la proposizione del suo ricorso, e dovendo, invece, affermarsi la inapplicabilità delle disposizioni censurata agli atti delle Regioni e degli enti locali, viene meno l’interesse stesso della ricorrente a proporre la presente questione di legittimità costituzionale che deve, di conseguenza, essere dichiarata inammissibile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, con il quale è stato modificato l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione di controllo della Corte dei conti), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 97, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, all’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione Veneto con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta il 10 maggio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
SENTENZA N. 171 ANNO 2010
SENTENZA N. 171 ANNO 2010
Energia - Nota della Regione Puglia, Assessorato all'ecologia, avente ad oggetto l'indizione di una conferenza di servizi per il giudizio di compatibilità ambientale di impianti eolici off-shore per la produzione di energia elettrica, da realizzarsi ad opera della Trevi Energy s.p.a. nel mare antistante le province di Brindisi e Lecce.
Sentenza 171/2010
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore MADDALENA
Udienza Pubblica del 12/01/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Nota della Regione Puglia, Assessorato all'ecologia, Settore ecologia del 25/09/2008, prot. n. 13442.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: confl. enti 23/2008
SENTENZA N. 171
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della Nota della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, settore ecologia del 25 settembre 2008, n. 13.442, avente ad oggetto l’indizione di una conferenza di servizi per il giudizio di compatibilità ambientale di impianti eolici off-shore per la produzione di energia elettrica, da realizzarsi ad opera della Trevi Energy s.p.a. nel mare antistante le Province di Brindisi e Lecce, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24-27 novembre 2008, depositato in cancelleria il 26 novembre 2008 ed iscritto al n. 23 del registro conflitti tra enti 2008.
Visto l’atto di costituzione, fuori termine, della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica del 12 gennaio 2010 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
udito l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. ( Con ricorso notificato il 24 novembre 2008, depositato il successivo 26 novembre ed iscritto al n. 23 del registro conflitti dell’anno 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto conflitto di attribuzione avverso la nota n. 13.442 del 25 settembre 2008 della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, settore ecologia, chiedendone l’annullamento.
1.1. ( Con la nota impugnata l’Assessorato all’Ecologia – Settore Ecologia della Regione Puglia ha indetto, ai sensi degli artt. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), nonché ai sensi dell’art. 9, Capo II, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – legge di semplificazione 1999), una conferenza di servizi per «rendere il parere sulla compatibilità ambientale» in ordine alla realizzazione di alcuni impianti eolici off-shore per la produzione di energia elettrica da costruirsi in mare davanti la costa pugliese da parte della società Trevi Energy s.p.a. (d’ora in poi Trevi Energy).
2. ( Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che con l’indizione di tale conferenza di servizi in ordine alla valutazione di impatto ambientale (d’ora in poi: VIA) degli impianti per la cui realizzazione la Trevi Energy ha presentato domanda il 16 gennaio 2008, la Regione avrebbe violato le attribuzioni statali in materia di tutela dell’ambiente e di produzione, trasporto e distribuzione dell’energia, di cui agli artt. 117, secondo comma, lettera s) e terzo comma, e 118 della Costituzione, in quanto gli artt. 12, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2003 n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) e 25 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), vigenti alla data di presentazione della domanda da parte della Trevi Energy, avrebbero assegnato ad organi statali (Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il Ministero per i beni e le attività culturali) la VIA dei progetti di impianti eolici off shore.
2.1. ( Secondo la difesa erariale, la intervenuta modifica della disciplina della VIA da parte del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale) ed, in specie, la prevista competenza regionale (ex art. 7, comma 4, e allegato III alla parte seconda, del D.Lgs. n. 152 del 2004, come modificato) in ordine alla VIA per gli impianti eolici, non negherebbe la competenza statale per la VIA dell’impianto off-shore per la produzione di energia eolica della potenza nominale di 150 MW da costruirsi davanti la costa dei comuni di Brindisi, Torchiarolo (BR), San Pietro Vernotico (BR) e Lecce e non assumerebbe, quindi, rilievo ai fini del presente conflitto, considerato che, ai sensi dell’art. 35, comma 2-ter, del d. lgs. n. 152 del 2006, come sostituito dall’art. 1, comma 3, del d. lgs. n. 4 del 2008, «Le procedure di VAS e di VIA avviate precedentemente all’entrata in vigore del presente decreto sono concluse ai sensi delle norme vigenti al momento dell’avvio del procedimento» e che la relativa istanza della Trevi Energy (allegata al ricorso) è stata presentata il 10 gennaio 2008 ed è stata ricevuta dal Ministero il 16 gennaio 2008, cioè anteriormente all’entrata in vigore (il 13 febbraio 2008) della nuova disciplina introdotta dal d. lgs. n. 4 del 2008.
2.2. ( La difesa erariale ricorda, peraltro, che proprio in ragione dei dubbi interpretativi sorti in ordine a tale regime transitorio, a fronte della posizione della Regione, che con nota del 27 maggio 2008 sosteneva di avere competenza in ordine alla valutazione ambientale per gli impianti in questione, il Ministero dell’ambiente, pur confermando la propria competenza al riguardo, ha manifestato «la piena disponibilità al raggiungimento di una soluzione adeguata per evitare non volute situazioni di conflitto», individuando nella Conferenza Stato-Regioni la sede più adatta alla analisi dei «fondamenti applicativi della norma in contestazione».
La impugnata nota regionale n. 13.442 del 25 settembre 2008 costituirebbe, allora, secondo l’Avvocatura (che cita, in proposito, la sent. n. 199 del 2004 della Corte costituzionale), un tentativo della Regione di risolvere unilateralmente un potenziale conflitto di competenze tramite un proprio atto amministrativo e si porrebbe in contrasto, oltre che con i parametri costituzionali indicati, anche con il principio di leale collaborazione.
3. ( Con atto depositato il 27 gennaio 2009 si è costituita, fuori termine, la Regione Puglia, sostenendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
4. ( Successivamente alla proposizione del ricorso ed al deposito dell’atto di costituzione, l’art. 42 della legge 23 luglio 2009 n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) ha modificato l’allegato II alla parte seconda del d.lgs. n. 152 del 2006, aggiungendo all’elenco dei progetti per i quali la VIA è di competenza statale il numero 7-bis riferito agli impianti eolici per la produzione di energia elettrica ubicati in mare.
Considerato in diritto
1. ( Con ricorso notificato il 24 novembre 2008, depositato il successivo 26 novembre ed iscritto al n. 23 del registro conflitti dell’anno 2008 il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto conflitto di attribuzione avverso la nota n. 13.442 del 25 settembre 2008 della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, chiedendone l’annullamento.
1.1. ( Con la nota impugnata l’Assessorato all’Ecologia – Settore Ecologia della Regione Puglia ha indetto, ai sensi degli artt. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), nonché ai sensi dell’art. 9 Capo II della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – legge di semplificazione 1999), una conferenza di servizi per la valutazione di impatto ambientale e per «rendere il parere sulla compatibilità ambientale» in ordine alla realizzazione di alcuni impianti eolici off-shore per la produzione di energia elettrica da costruirsi in mare davanti la costa pugliese da parte della società Trevi Energy s.p.a. (d’ora in poi Trevi Energy).
2. ( Deve preliminarmente dichiararsi l’inammissibilità dell’atto di costituzione della Regione Puglia, in quanto depositato oltre il termine di venti giorni dalla notificazione del ricorso, secondo quanto prevedeva, nella precedente formulazione, l’art. 27, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, applicabile ratione temporis al presente giudizio (cfr. sent. n. 149 del 2009).
3. ( Nel merito il ricorso è fondato.
4. ( Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che, con l’indizione di tale conferenza di servizi in ordine alla valutazione di impatto ambientale (d’ora in poi: VIA) degli impianti per la cui realizzazione la Trevi Energy ha presentato domanda il 16 gennaio 2008, la Regione avrebbe violato le attribuzioni statali in materia di tutela dell’ambiente e di produzione, trasporto e distribuzione dell’energia, di cui agli artt. 117, secondo comma, lettera s) e terzo comma, e 118 Cost. Ciò in quanto gli artt. 12, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2003 n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) e 25 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), vigenti alla data di presentazione della domanda da parte della Trevi Energy, assegnavano ad organi statali (Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il Ministero per i beni e le attività culturali) la valutazione di impatto ambientale dei progetti di impianti eolici off shore.
4.1. ( Il dato temporale della presentazione di tale domanda (il 16 gennaio 2008) è essenziale ai fini della risoluzione del conflitto, attesa la successione di norme che è intervenuta nella materia.
4.2. ( Il testo originario del d.lgs. n. 152 del 2006 (vigente fino al 12 febbraio 2008) attribuiva la competenza in ordine alla valutazione di impatto ambientale allo Stato o alle Regioni secondo la competenza ad autorizzare il progetto da esaminare.
L’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, recante, come detto, attuazione della direttiva 2001/77/CE in materia di energia alternativa prevedeva, a sua volta, la competenza regionale in ordine alla autorizzazione degli impianti di energie alternative (e, tra essi, pertanto, di quelli ad energia eolica).
Dal combinato disposto di tali disposizioni, pertanto, derivava che la competenza in ordine alla autorizzazione ed alla VIA di tutti gli impianti eolici era regionale (salva la necessaria partecipazione ai lavori della relativa conferenza di servizi del Ministero per i beni e le attività culturali, in caso di impianti in aree paesistiche, e del Ministero dell’ambiente).
L’art. 2, comma 158, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ( legge finanziaria 2008), ha, tuttavia, modificato l’art. 12 del d.lgs n. 387 del 2003, prevedendo, per quanto interessa il presente giudizio, la attribuzione allo Stato della competenza in ordine agli impianti eolici off shore.
Dopo la legge n. 244 del 24 dicembre 2007 e fino al 12 febbraio 2008, la competenza per la autorizzazione dei soli impianti eolici off-shore (quali quelli per cui è causa) è, pertanto, passata allo Stato e, con essa, è passata allo Stato anche la competenza in ordine alla VIA (mentre è rimasta alle Regioni quella relativa ad ogni impianto eolico su terra).
A partire dal 13 febbraio 2008, data di entrata in vigore del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale), invece, la competenza in ordine alla VIA per tutti gli impianti eolici (su terra o off-shore) è stata attribuita alle Regioni. Conseguentemente in caso di impianti off-shore si è prevista una duplicità di competenze: statale in ordine alla autorizzazione dell’impianto, regionale in ordine alla VIA.
4.3. ( Il d.lgs. n. 4 del 2008, oltre a dettare una diversa disciplina per l’avvenire, ha regolato il regime transitorio applicabile alle domande di VIA pendenti alla data della sua entrata in vigore.
In particolare l’art. 1, comma 3 (che introduce l’art. 35, comma 2-ter, del d. lgs. n. 152 del 2006) e l’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 4 del 2008, prevedono che la valutazione di impatto ambientale delle domande pendenti continua ad essere effettuata dalla autorità competente al momento della presentazione della relativa istanza dalla parte interessata.
4.4. ( Posto che la domanda dell’impresa Trevi Energy interessata alla realizzazione degli impianti per i quali è stata indetta la VIA da parte della Regione con la nota impugnata è del 16 gennaio 2008 ovvero successiva alla entrata in vigore della legge n. 244 del 2007 (24 dicembre 2007) ed anteriore alla entrata in vigore del d.lgs. correttivo n. 4 del 2008 (13 febbraio 2008), alla luce delle osservazioni appena fatte, deve riconoscersi la competenza dello Stato in ordine alla VIA degli impianti in questione.
Il ricorso è, pertanto, fondato, dato che con la nota impugnata la Regione Puglia ha usurpato la funzione amministrativa attribuita ad un organo statale da una legge dello Stato nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente (cfr. sentenza n. 225 del 2009).
5. ( La impugnata nota n. 13.442 del 25 settembre 2008 della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, ancorché il Presidente del Consiglio dei ministri ne abbia chiesto (tanto nell’incipit, quanto nelle conclusioni del ricorso) l’integrale annullamento, deve, peraltro, essere annullata solo parzialmente.
Essa, in effetti, indice la procedura di VIA in relazione a quattro diversi impianti da realizzare da parte della impresa Trevi Energy.
Sennonché l’Avvocatura erariale riferisce e comprova (mediante copia semplice) solo la avvenuta presentazione, in data 16 gennaio 2008, della domanda relativa all’impianto di potenza nominale pari a 150 MW, da costruirsi davanti alla costa dei comuni di Brindisi, Torchiarolo (BR), San Pietro Vernotico (BR) e Lecce.
Difettano, quindi, tanto la allegazione, quanto la prova di elementi che possano individuare la data di avvio dei procedimenti relativi agli altri tre impianti cui la impugnata nota regionale si riferisce. Posto che la data di presentazione della domanda (anteriore o successiva al 13 febbraio 2008) è determinante per la individuazione della competenza in ordine alla indizione della VIA, dalla mancata allegazione e prova di tali elementi, il cui onere gravava sul ricorrente, discende il parziale rigetto della domanda di annullamento.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spettava alla Regione Puglia indire una conferenza di servizi per la valutazione di impatto ambientale di progetti di impianti eolici off-shore presentati il 16 gennaio 2008;
conseguentemente, annulla la nota n. 13.442 del 25 settembre 2008 della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, nella parte in cui si riferisce al progetto di impianto di energia eolica potenza nominale pari a 150 MW, da costruirsi off-shore, davanti la costa dei comuni di Brindisi, Torchiarolo (BR), San Pietro Vernotico (BR) e Lecce da parte della Trevi Energy s.p.a.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
Energia - Nota della Regione Puglia, Assessorato all'ecologia, avente ad oggetto l'indizione di una conferenza di servizi per il giudizio di compatibilità ambientale di impianti eolici off-shore per la produzione di energia elettrica, da realizzarsi ad opera della Trevi Energy s.p.a. nel mare antistante le province di Brindisi e Lecce.
Sentenza 171/2010
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore MADDALENA
Udienza Pubblica del 12/01/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Nota della Regione Puglia, Assessorato all'ecologia, Settore ecologia del 25/09/2008, prot. n. 13442.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: confl. enti 23/2008
SENTENZA N. 171
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della Nota della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, settore ecologia del 25 settembre 2008, n. 13.442, avente ad oggetto l’indizione di una conferenza di servizi per il giudizio di compatibilità ambientale di impianti eolici off-shore per la produzione di energia elettrica, da realizzarsi ad opera della Trevi Energy s.p.a. nel mare antistante le Province di Brindisi e Lecce, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24-27 novembre 2008, depositato in cancelleria il 26 novembre 2008 ed iscritto al n. 23 del registro conflitti tra enti 2008.
Visto l’atto di costituzione, fuori termine, della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica del 12 gennaio 2010 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
udito l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. ( Con ricorso notificato il 24 novembre 2008, depositato il successivo 26 novembre ed iscritto al n. 23 del registro conflitti dell’anno 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto conflitto di attribuzione avverso la nota n. 13.442 del 25 settembre 2008 della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, settore ecologia, chiedendone l’annullamento.
1.1. ( Con la nota impugnata l’Assessorato all’Ecologia – Settore Ecologia della Regione Puglia ha indetto, ai sensi degli artt. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), nonché ai sensi dell’art. 9, Capo II, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – legge di semplificazione 1999), una conferenza di servizi per «rendere il parere sulla compatibilità ambientale» in ordine alla realizzazione di alcuni impianti eolici off-shore per la produzione di energia elettrica da costruirsi in mare davanti la costa pugliese da parte della società Trevi Energy s.p.a. (d’ora in poi Trevi Energy).
2. ( Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che con l’indizione di tale conferenza di servizi in ordine alla valutazione di impatto ambientale (d’ora in poi: VIA) degli impianti per la cui realizzazione la Trevi Energy ha presentato domanda il 16 gennaio 2008, la Regione avrebbe violato le attribuzioni statali in materia di tutela dell’ambiente e di produzione, trasporto e distribuzione dell’energia, di cui agli artt. 117, secondo comma, lettera s) e terzo comma, e 118 della Costituzione, in quanto gli artt. 12, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2003 n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) e 25 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), vigenti alla data di presentazione della domanda da parte della Trevi Energy, avrebbero assegnato ad organi statali (Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il Ministero per i beni e le attività culturali) la VIA dei progetti di impianti eolici off shore.
2.1. ( Secondo la difesa erariale, la intervenuta modifica della disciplina della VIA da parte del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale) ed, in specie, la prevista competenza regionale (ex art. 7, comma 4, e allegato III alla parte seconda, del D.Lgs. n. 152 del 2004, come modificato) in ordine alla VIA per gli impianti eolici, non negherebbe la competenza statale per la VIA dell’impianto off-shore per la produzione di energia eolica della potenza nominale di 150 MW da costruirsi davanti la costa dei comuni di Brindisi, Torchiarolo (BR), San Pietro Vernotico (BR) e Lecce e non assumerebbe, quindi, rilievo ai fini del presente conflitto, considerato che, ai sensi dell’art. 35, comma 2-ter, del d. lgs. n. 152 del 2006, come sostituito dall’art. 1, comma 3, del d. lgs. n. 4 del 2008, «Le procedure di VAS e di VIA avviate precedentemente all’entrata in vigore del presente decreto sono concluse ai sensi delle norme vigenti al momento dell’avvio del procedimento» e che la relativa istanza della Trevi Energy (allegata al ricorso) è stata presentata il 10 gennaio 2008 ed è stata ricevuta dal Ministero il 16 gennaio 2008, cioè anteriormente all’entrata in vigore (il 13 febbraio 2008) della nuova disciplina introdotta dal d. lgs. n. 4 del 2008.
2.2. ( La difesa erariale ricorda, peraltro, che proprio in ragione dei dubbi interpretativi sorti in ordine a tale regime transitorio, a fronte della posizione della Regione, che con nota del 27 maggio 2008 sosteneva di avere competenza in ordine alla valutazione ambientale per gli impianti in questione, il Ministero dell’ambiente, pur confermando la propria competenza al riguardo, ha manifestato «la piena disponibilità al raggiungimento di una soluzione adeguata per evitare non volute situazioni di conflitto», individuando nella Conferenza Stato-Regioni la sede più adatta alla analisi dei «fondamenti applicativi della norma in contestazione».
La impugnata nota regionale n. 13.442 del 25 settembre 2008 costituirebbe, allora, secondo l’Avvocatura (che cita, in proposito, la sent. n. 199 del 2004 della Corte costituzionale), un tentativo della Regione di risolvere unilateralmente un potenziale conflitto di competenze tramite un proprio atto amministrativo e si porrebbe in contrasto, oltre che con i parametri costituzionali indicati, anche con il principio di leale collaborazione.
3. ( Con atto depositato il 27 gennaio 2009 si è costituita, fuori termine, la Regione Puglia, sostenendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
4. ( Successivamente alla proposizione del ricorso ed al deposito dell’atto di costituzione, l’art. 42 della legge 23 luglio 2009 n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia) ha modificato l’allegato II alla parte seconda del d.lgs. n. 152 del 2006, aggiungendo all’elenco dei progetti per i quali la VIA è di competenza statale il numero 7-bis riferito agli impianti eolici per la produzione di energia elettrica ubicati in mare.
Considerato in diritto
1. ( Con ricorso notificato il 24 novembre 2008, depositato il successivo 26 novembre ed iscritto al n. 23 del registro conflitti dell’anno 2008 il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto conflitto di attribuzione avverso la nota n. 13.442 del 25 settembre 2008 della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, chiedendone l’annullamento.
1.1. ( Con la nota impugnata l’Assessorato all’Ecologia – Settore Ecologia della Regione Puglia ha indetto, ai sensi degli artt. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), nonché ai sensi dell’art. 9 Capo II della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – legge di semplificazione 1999), una conferenza di servizi per la valutazione di impatto ambientale e per «rendere il parere sulla compatibilità ambientale» in ordine alla realizzazione di alcuni impianti eolici off-shore per la produzione di energia elettrica da costruirsi in mare davanti la costa pugliese da parte della società Trevi Energy s.p.a. (d’ora in poi Trevi Energy).
2. ( Deve preliminarmente dichiararsi l’inammissibilità dell’atto di costituzione della Regione Puglia, in quanto depositato oltre il termine di venti giorni dalla notificazione del ricorso, secondo quanto prevedeva, nella precedente formulazione, l’art. 27, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, applicabile ratione temporis al presente giudizio (cfr. sent. n. 149 del 2009).
3. ( Nel merito il ricorso è fondato.
4. ( Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che, con l’indizione di tale conferenza di servizi in ordine alla valutazione di impatto ambientale (d’ora in poi: VIA) degli impianti per la cui realizzazione la Trevi Energy ha presentato domanda il 16 gennaio 2008, la Regione avrebbe violato le attribuzioni statali in materia di tutela dell’ambiente e di produzione, trasporto e distribuzione dell’energia, di cui agli artt. 117, secondo comma, lettera s) e terzo comma, e 118 Cost. Ciò in quanto gli artt. 12, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2003 n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) e 25 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), vigenti alla data di presentazione della domanda da parte della Trevi Energy, assegnavano ad organi statali (Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il Ministero per i beni e le attività culturali) la valutazione di impatto ambientale dei progetti di impianti eolici off shore.
4.1. ( Il dato temporale della presentazione di tale domanda (il 16 gennaio 2008) è essenziale ai fini della risoluzione del conflitto, attesa la successione di norme che è intervenuta nella materia.
4.2. ( Il testo originario del d.lgs. n. 152 del 2006 (vigente fino al 12 febbraio 2008) attribuiva la competenza in ordine alla valutazione di impatto ambientale allo Stato o alle Regioni secondo la competenza ad autorizzare il progetto da esaminare.
L’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, recante, come detto, attuazione della direttiva 2001/77/CE in materia di energia alternativa prevedeva, a sua volta, la competenza regionale in ordine alla autorizzazione degli impianti di energie alternative (e, tra essi, pertanto, di quelli ad energia eolica).
Dal combinato disposto di tali disposizioni, pertanto, derivava che la competenza in ordine alla autorizzazione ed alla VIA di tutti gli impianti eolici era regionale (salva la necessaria partecipazione ai lavori della relativa conferenza di servizi del Ministero per i beni e le attività culturali, in caso di impianti in aree paesistiche, e del Ministero dell’ambiente).
L’art. 2, comma 158, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ( legge finanziaria 2008), ha, tuttavia, modificato l’art. 12 del d.lgs n. 387 del 2003, prevedendo, per quanto interessa il presente giudizio, la attribuzione allo Stato della competenza in ordine agli impianti eolici off shore.
Dopo la legge n. 244 del 24 dicembre 2007 e fino al 12 febbraio 2008, la competenza per la autorizzazione dei soli impianti eolici off-shore (quali quelli per cui è causa) è, pertanto, passata allo Stato e, con essa, è passata allo Stato anche la competenza in ordine alla VIA (mentre è rimasta alle Regioni quella relativa ad ogni impianto eolico su terra).
A partire dal 13 febbraio 2008, data di entrata in vigore del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale), invece, la competenza in ordine alla VIA per tutti gli impianti eolici (su terra o off-shore) è stata attribuita alle Regioni. Conseguentemente in caso di impianti off-shore si è prevista una duplicità di competenze: statale in ordine alla autorizzazione dell’impianto, regionale in ordine alla VIA.
4.3. ( Il d.lgs. n. 4 del 2008, oltre a dettare una diversa disciplina per l’avvenire, ha regolato il regime transitorio applicabile alle domande di VIA pendenti alla data della sua entrata in vigore.
In particolare l’art. 1, comma 3 (che introduce l’art. 35, comma 2-ter, del d. lgs. n. 152 del 2006) e l’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 4 del 2008, prevedono che la valutazione di impatto ambientale delle domande pendenti continua ad essere effettuata dalla autorità competente al momento della presentazione della relativa istanza dalla parte interessata.
4.4. ( Posto che la domanda dell’impresa Trevi Energy interessata alla realizzazione degli impianti per i quali è stata indetta la VIA da parte della Regione con la nota impugnata è del 16 gennaio 2008 ovvero successiva alla entrata in vigore della legge n. 244 del 2007 (24 dicembre 2007) ed anteriore alla entrata in vigore del d.lgs. correttivo n. 4 del 2008 (13 febbraio 2008), alla luce delle osservazioni appena fatte, deve riconoscersi la competenza dello Stato in ordine alla VIA degli impianti in questione.
Il ricorso è, pertanto, fondato, dato che con la nota impugnata la Regione Puglia ha usurpato la funzione amministrativa attribuita ad un organo statale da una legge dello Stato nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente (cfr. sentenza n. 225 del 2009).
5. ( La impugnata nota n. 13.442 del 25 settembre 2008 della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, ancorché il Presidente del Consiglio dei ministri ne abbia chiesto (tanto nell’incipit, quanto nelle conclusioni del ricorso) l’integrale annullamento, deve, peraltro, essere annullata solo parzialmente.
Essa, in effetti, indice la procedura di VIA in relazione a quattro diversi impianti da realizzare da parte della impresa Trevi Energy.
Sennonché l’Avvocatura erariale riferisce e comprova (mediante copia semplice) solo la avvenuta presentazione, in data 16 gennaio 2008, della domanda relativa all’impianto di potenza nominale pari a 150 MW, da costruirsi davanti alla costa dei comuni di Brindisi, Torchiarolo (BR), San Pietro Vernotico (BR) e Lecce.
Difettano, quindi, tanto la allegazione, quanto la prova di elementi che possano individuare la data di avvio dei procedimenti relativi agli altri tre impianti cui la impugnata nota regionale si riferisce. Posto che la data di presentazione della domanda (anteriore o successiva al 13 febbraio 2008) è determinante per la individuazione della competenza in ordine alla indizione della VIA, dalla mancata allegazione e prova di tali elementi, il cui onere gravava sul ricorrente, discende il parziale rigetto della domanda di annullamento.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spettava alla Regione Puglia indire una conferenza di servizi per la valutazione di impatto ambientale di progetti di impianti eolici off-shore presentati il 16 gennaio 2008;
conseguentemente, annulla la nota n. 13.442 del 25 settembre 2008 della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, nella parte in cui si riferisce al progetto di impianto di energia eolica potenza nominale pari a 150 MW, da costruirsi off-shore, davanti la costa dei comuni di Brindisi, Torchiarolo (BR), San Pietro Vernotico (BR) e Lecce da parte della Trevi Energy s.p.a.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
SENTENZA N. 170 ANNO 2010
SENTENZA N. 170 ANNO 2010
Minoranze linguistiche - Norme della Regione Piemonte - Attribuzione al piemontese del valore di "lingua piemontese" - Parificazione, ai fini della tutela, alle lingue minoritarie "occitana, franco-provenzale, francese e walser" - Contrasto con la normativa statale che, in attuazione del disposto costituzionale, stabilisce tassativamente il numero e il tipo di lingue minoritarie da tutelare e non include tra esse la lingua piemontese.
Sentenza 170/2010
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore GROSSI
Udienza Pubblica del 24/02/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Artt. 1, c. 1° e 3°, 2, c. 2°, lett. c) e g), 3, c. 5°, e 4 della legge della Regione Piemonte 07/04/2009, n. 11.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: ric. 38/2009
SENTENZA N. 170
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 3; 2, comma 2, lettere c) e g); 3, comma 5; e 4 della legge della Regione Piemonte 7 aprile 2009, n. 11 (Tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio linguistico del Piemonte), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15 giugno 2009, depositato in cancelleria il 17 giugno 2009 ed iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2010 il Giudice relatore Paolo Grossi;
uditi l’avvocato dello Stato Lorenzo D’Ascia per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giovanna Scollo e Eleuterio Zuena per la Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 15 giugno 2009 e depositato il successivo 17 giugno 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento all’art. 6 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 1 e 3; 2, comma 2, lettere c) e g); 3, comma 5; e 4 della legge della Regione Piemonte 7 aprile 2009, n. 11, recante «Tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio linguistico del Piemonte».
A giudizio della parte ricorrente, l’impugnato art. 1, comma 1, «eccede dalla competenza regionale» per il fatto di attribuire valore alla “lingua piemontese” «non solo a fini culturali», come previsto da leggi anche di altre Regioni, ma anche «al fine di parificarla alle lingue minoritarie “occitana, franco-provenzale, francese e walser”» e per potere ad essa conferire «il medesimo tipo di tutela» riconosciuto a queste ultime.
Detta disposizione violerebbe l’art. 6 Cost. «nell’attuazione e nell’interpretazione ad esso data rispettivamente dalla legge n. 482/1999 e dalla giurisprudenza costituzionale»: e, in particolare, essa contrasterebbe, da un lato, con l’art. 2 di questa legge, il quale, stabilendo «tassativamente» «il numero e il tipo di lingue minoritarie da tutelare», «non ricomprende tra le lingue meritevoli di tutela la lingua piemontese»; e, d’altro lato, con la consolidata giurisprudenza costituzionale, la quale «pone in capo al legislatore statale la titolarità del potere d’individuazione delle lingue minoritarie protette, delle modalità di determinazione degli elementi identificativi di una minoranza linguistica da tutelare, nonché degli istituti che caratterizzano questa tutela» (così, da ultimo, con la sentenza n. 159 del 2009 e, in precedenza, con la sentenza n. 406 del 1999, a proposito di un potere di «doveroso apprezzamento», riconosciuto al legislatore statale, degli interessi anche «degli altri soggetti non appartenenti alla minoranza linguistica protetta e sul piano organizzativo dei pubblici poteri»).
Proprio con la sentenza n. 159 del 2009 si sarebbe, del resto, sottolineato come «la legge n. 482/1999 costituisca il quadro di riferimento per la disciplina delle lingue minoritarie e non sia modificabile né da parte delle Regioni ordinarie né da parte delle Regioni a statuto speciale», salve, per queste ultime, le deroghe introdotte con norme di attuazione degli statuti, che «quindi promanino, seppure a seguito di un procedimento di emanazione atipico, dal legislatore statale».
Le altre disposizioni impugnate sarebbero «conseguentemente incostituzionali», per le seguenti ragioni: a) l’art. 1, comma 3, perché, rinviando alle procedure di cui alla legge statale 15 dicembre 1999, n. 482 (Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche) per la delimitazione territoriale dell’ambito di tutela e tuttavia riferendosi a «una lingua esclusa da tutela», contrasterebbe con l’art. 3 di detta legge statale, «che circoscrive la delimitazione degli ambiti di tutela alle sole lingue individuate nell’art. 2 della legge stessa»; b) l’art. 2, comma 2, lettera c), perché, prevedendo «la facoltà per gli enti locali di introdurre progressivamente accanto alla lingua italiana l’uso (anche) della lingua piemontese negli uffici degli enti locali ed in quelli dell’amministrazione regionale presenti sul territorio», violerebbe l’art. 9 della legge n. 482 del 1999, «che consente tale uso solo alle lingue minoritarie individuate dall’art. 2 della stessa legge»; c) l’art. 2, comma 2, lettera g), perché, «disponendo “l’attuazione di intesa con le emittenti pubbliche di trasmissioni culturali in piemontese”», contrasterebbe con l’art. 12 della legge n. 482 del 1999, «che consente “convenzioni con la società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo” per le sole lingue minoritarie ammesse a tutela dall’art. 2 legge n. 482/1999»; d) l’art. 3, comma 5, nonché l’art. 4, perché, «prevedendo rispettivamente il ripristino delle denominazioni storiche dei comuni e l’apposizione di segnali stradali di localizzazione territoriale che utilizzino idiomi locali in aggiunta alla denominazione in lingua italiana», contrasterebbero con l’art. 10 della legge n. 482 del 1999, «che consente la toponomastica bilingue alle sole lingue e nei soli territori individuati rispettivamente dagli artt. 2 e 3 della legge n. 482 del 1999».
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, per chiedere che la questione venga dichiarata inammissibile o infondata.
Secondo la difesa regionale, l’interpretazione data dalla parte ricorrente alla norma di cui all’art. 1, comma 1, impugnato «è abnorme e non corrisponde all’evidente spirito della stessa».
Andrebbe, infatti, anzitutto rammentato come l’art. 7, comma 4, dello statuto regionale riconosca alla Regione «il potere di tutelare e promuovere l’originale patrimonio linguistico della comunità piemontese, nonché quello delle minoranze occitana, franco-provenzale e walser». E si dovrebbe, poi, osservare che la stessa sentenza n. 159 del 2009, «nel ricostruire il panorama ed il contesto storico e giuridico dell’art. 6 della Costituzione e della l. n. 482/1999, smentisce proprio le prospettazioni di controparte»: in essa si riaffermerebbe, infatti, che «la tutela delle minoranze linguistiche costituisce principio fondamentale dell’ordinamento costituzionale» e che questo principio «rappresenta un superamento dello Stato nazionale chiuso dell’Ottocento e un rovesciamento di grande portata politica e culturale rispetto all’atteggiamento nazionalistico manifestato dal fascismo». Di ciò sarebbero, del resto, significativo esempio, sul piano innovativo, sia la risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni unite del 18 dicembre 1992, in materia di diritti delle persone appartenenti a minoranze, sia la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie, adottata dal Consiglio d’Europa il 5 novembre 1992.
Nella normativa impugnata, invece, «l’espressione “lingua piemontese”» andrebbe intesa, «al pari di qualsiasi altro bene artistico e culturale, come patrimonio linguistico da tutelare e valorizzare», secondo quanto «chiaramente» esposto nella relazione al disegno di legge, «nel solco» peraltro delle precedenti leggi regionali sulla materia e dello stesso statuto, e in analogia a quanto disposto nella «del tutto simile» legge della Regione Veneto 13 aprile 2007, n. 8, non sottoposta a scrutinio di legittimità costituzionale.
3. – In prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato una memoria per insistere nella propria richiesta.
La tutela delle minoranze linguistiche, sfuggendo alla ripartizione per materie delineata dall’art. 117 Cost., dovrebbe potersi qualificare, secondo l’Avvocatura generale, non tanto come “materia”, «ma come “argomento” o comunque “valore”, che investe trasversalmente diverse materie» o come «“non materia”», senza che la sua mancata inclusione nei commi secondo e terzo dell’art. 117 Cost. consenta di considerare la medesima come attribuita, ai sensi del comma quarto, alla potestà esclusiva delle Regioni. Al contrario, «la verifica della titolarità della competenza legislativa a fissare i principi generali a protezione delle minoranze linguistiche» (o, in altri termini, la «individuazione del soggetto» competente) «non può che condurre al riconoscimento di una esclusiva competenza dello Stato», anche alla luce di una «interpretazione storica e sistematica dell’art. 6 della Costituzione», volta a individuare la nozione di “Repubblica” presso i Costituenti: mentre, infatti, «è indubbio» che l’art. 114 Cost., nel testo riformato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, riconduca alla “Repubblica”, «i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e lo Stato, indistintamente», nella «originaria formulazione» esso, invece, «ripartiva la “Repubblica” in Regioni, Province e Comuni, con ciò accreditando una sovrapposizione dei concetti di Repubblica e di Stato».
La giurisprudenza di questa Corte, d’altra parte, si sarebbe consolidata, a giudizio dell’Avvocatura, nell’«orientamento che riconosce all’art. 6 della Costituzione la natura di “norma direttiva ad efficacia differita”, subordinata all’intervento attuativo del legislatore»: in riferimento al quale si prevederebbe, per lo Stato, il compito di «individuare» «le minoranze linguistiche da tutelare» nonché di stabilire «i principi generali della tutela» ed «i limiti»; e, per le Regioni, quello di attenersi a questi «nell’approntare norme di dettaglio e strutture volte all’attuazione concreta della tutela».
Così, nella sentenza n. 62 del 1992, la Corte – configurata la tutela delle minoranze linguistiche come «principio costituzionale fondamentale» (sulla base dell’idea che «“la lingua propria di ciascun gruppo etnico rappresenta un connotato essenziale della nozione costituzionale di minoranza etnica”») e osservato che «il diritto all’uso della lingua materna si raccorda» ad altri fondamentali principi costituzionali (quello pluralistico, di cui all’art. 2 della Costituzione; quello di eguaglianza, di cui all’art. 3, primo comma, della Costituzione; quello di giustizia sociale e di pieno sviluppo della personalità umana nella vita comunitaria, di cui all’art. 3, secondo comma, della Costituzione) – avrebbe ribadito che l’attuazione del valore della tutela delle minoranze linguistiche richiede «l’interposizione del legislatore ordinario», sia quanto all’azionabilità delle pretese degli interessati sia quanto alla necessità di strutture organizzative e finanziarie adeguate.
Così, ancora, dalla sentenza n. 406 del 1999 sarebbe ricavabile l’affermazione della potestà esclusiva dello Stato nell’individuazione delle minoranze linguistiche e nella determinazione delle caratteristiche generali della tutela, «non potendo certo essere ammessa una diversificazione regionale nella tutela delle posizioni degli “altri soggetti non appartenenti alla minoranza linguistica protetta”».
Il principio sarebbe stato ribadito, da ultimo, nella sentenza n. 159 del 2009, anche in relazione alla necessità di «“un indefettibile bilanciamento con gli altri legittimi interessi coinvolti ed almeno potenzialmente configgenti”» nonché «“della ineludibile tutela della lingua italiana”»: con la conseguenza dell’attribuzione della natura di norma interposta alla legge statale n. 482 del 1999, alla quale le Regioni dovrebbero attenersi «nell’adottare disposizioni di dettaglio nell’ambito delle materie di propria competenza», a partire dall’«individuazione della minoranza linguistica da proteggere».
Le disposizioni impugnate sarebbero, in conclusione, costituzionalmente illegittime sia perché avrebbero esteso al “piemontese”, «che è solo un dialetto» («una variante cioè della lingua italiana rappresentativa di una cultura e di una tradizione sviluppatesi in una delimitata area geografica, senza però integrare un “gruppo etnico”») «la qualità» o «la natura di lingua minoritaria» («patrimonio di una minoranza etnica»); sia perché ad esso avrebbero attribuito «procedure e forme di tutela che la legge 482/1999 riserva alle sole lingue minoritarie individuate nell’art. 2».
Considerato in diritto
1. – Questa Corte è chiamata a pronunciarsi sulla questione di legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 1 e 3; 2, comma 2, lettere c) e g); 3, comma 5; e 4 della legge della Regione Piemonte 7 aprile 2009, n. 11, recante «Tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio linguistico del Piemonte», promossa, in riferimento all’art. 6 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Secondo il ricorrente, la suddetta legge, nelle disposizioni impugnate, eccederebbe «dalla competenza regionale» per il fatto di attribuire (art. 1, comma 1) valore alla “lingua piemontese” «non solo a fini culturali», come previsto da altre leggi regionali, ma anche «al fine di parificarla alle lingue minoritarie “occitana, franco-provenzale, francese e walser”» nonché di conferire ad essa «il medesimo tipo di tutela» riconosciuto a queste ultime.
Questa disposizione violerebbe l’art. 6 Cost. in ragione del suo contrasto, da un lato, con l’art. 2 della legge statale 15 dicembre 1999, n. 482 (Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche), che «non ricomprende tra le lingue meritevoli di tutela la lingua piemontese» e, dall’altro, con la consolidata giurisprudenza costituzionale, la quale «pone in capo al legislatore statale la titolarità del potere d’individuazione delle lingue minoritarie protette, delle modalità di determinazione degli elementi identificativi di una minoranza linguistica da tutelare, nonché degli istituti che caratterizzano questa tutela» (così, da ultimo, con la sentenza n. 159 del 2009, secondo cui, anche, la legge n. 482 del 1999 costituirebbe «il quadro di riferimento per la disciplina delle lingue minoritarie», non modificabile da parte delle Regioni, salve, per quelle a statuto speciale, le deroghe introdotte con norme di attuazione degli statuti).
Le altre disposizioni impugnate sarebbero «conseguentemente incostituzionali», in relazione ad altrettante disposizioni di detta legge statale: a) l’art. 1, comma 3, contrasterebbe, infatti, con l’art. 3, «che circoscrive la delimitazione degli ambiti di tutela alle sole lingue individuate nell’art. 2 della legge stessa»; b) l’art. 2, comma 2, lettera c), violerebbe l’art. 9, che consente l’uso negli uffici pubblici solo delle «lingue minoritarie individuate dall’art. 2 della stessa legge»; c) l’art. 2, comma 2, lettera g), contrasterebbe con l’art. 12, «che consente “convenzioni con la società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo” per le sole lingue minoritarie ammesse a tutela dall’art. 2 legge n. 482/1999»; d) l’art. 3, comma 5, nonché l’art. 4, contrasterebbero con l’art. 10, «che consente la toponomastica bilingue alle sole lingue e nei soli territori individuati rispettivamente dagli artt. 2 e 3 della legge n. 482 del 1999».
2. – Costituendosi in giudizio, la Regione Piemonte ha chiesto una declaratoria di inammissibilità o di infondatezza delle questioni: la legge impugnata, diversamente da come prospettato dal ricorrente, adopererebbe «l’espressione “lingua piemontese”» soltanto nel senso di «patrimonio linguistico da tutelare e valorizzare», «al pari di qualsiasi altro bene artistico e culturale», nell’intento, segnalato da precedenti vicende legislative, di promuovere, in conformità allo statuto, «la conoscenza della storia, della cultura e del patrimonio linguistico storico del Piemonte» (e in analogia alla «del tutto simile» legge della Regione Veneto n. 8 del 2007, tuttavia non impugnata davanti a questa Corte).
3. – Insistendo, in prossimità dell’udienza, nella propria richiesta, la difesa del ricorrente ha osservato che la tutela delle minoranze linguistiche, sfuggendo alla ripartizione per materie delineata dall’art. 117 Cost., si qualificherebbe non già come “materia”, «ma come “argomento” o comunque “valore”» o, perfino, come «“non materia”», da considerare attribuita alla «esclusiva competenza dello Stato», anche sulla base di una «interpretazione storica e sistematica dell’art. 6 della Costituzione», volta a individuare la nozione di “Repubblica” presso i Costituenti come sovrapposta a quella di “Stato”.
Nella giurisprudenza di questa Corte, d’altra parte, si sarebbe consolidato l’«orientamento che riconosce all’art. 6 della Costituzione la natura di “norma direttiva ad efficacia differita”, subordinata all’intervento attuativo del legislatore»: il quale consisterebbe, per lo Stato, nell’«individuare» «le minoranze linguistiche da tutelare» e nello stabilire «i principi generali della tutela» ed i suoi «limiti»; e, per le Regioni, «nell’approntare norme di dettaglio e strutture volte all’attuazione concreta della tutela».
Le disposizioni impugnate sarebbero, in conclusione, costituzionalmente illegittime sia perché avrebbero esteso al “piemontese”, «che è solo un dialetto» («una variante cioè della lingua italiana rappresentativa di una cultura e di una tradizione sviluppatesi in una delimitata area geografica, senza però integrare un “gruppo etnico”») «la qualità» o «la natura di lingua minoritaria» («patrimonio di una minoranza etnica»); sia perché ad esso avrebbero attribuito «procedure e forme di tutela che la legge 482/1999 riserva alle sole lingue minoritarie individuate nell’art. 2».
4. – Avendo il ricorrente lamentato che le disposizioni impugnate siano state adottate in violazione dell’art. 6 Cost. in quanto contrastanti con diverse disposizioni di cui alla legge statale n. 482 del 1999 (da considerarsi norma interposta), l’ambito dello scrutinio, da svolgere nel presente giudizio, va circoscritto entro questi limiti.
Va preliminarmente anche ricordato che, con la predetta legge n. 482 del 1999, il legislatore statale, dopo aver proclamato, all’art. 1, comma 1, che «La lingua ufficiale della Repubblica è l’italiano», ha altresì ribadito (art. 1, comma 2) che spetta alla Repubblica il compito di valorizzare il «patrimonio linguistico e culturale della lingua italiana» nonché quello di promuovere «la valorizzazione delle lingue e delle culture tutelate» dalla legge medesima «in attuazione dell’articolo 6 della Costituzione» e «in armonia con i princìpi generali stabiliti dagli organismi europei e internazionali» (art. 2).
Su questa base, la legge evita di stabilire in via definitoria un criterio astratto per l’identificazione delle minoranze linguistiche e si rivolge, invece, sin dal titolo, soltanto a quelle considerate “storiche” nell’esperienza italiana, enumerando dettagliatamente, nello stesso art. 2, le specifiche “popolazioni” destinatarie della tutela nonché quelle «parlanti» alcune “lingue” determinate. All’art. 3 disciplina la procedura per la «delimitazione dell’ambito territoriale e sub-comunale in cui si applicano le disposizioni di tutela delle minoranze linguistiche storiche».
Le norme di cui agli artt. 2 e 3, ai quali le successive disposizioni ripetutamente rinviano in modo esplicito, costituiscono le chiavi di volta dell’intero impianto normativo, ai cui princìpi è espressamente previsto che le Regioni a statuto ordinario adeguino la propria legislazione (art. 13).
Il quadro concettuale di riferimento implica, da un lato, evidentemente, la nozione di “Repubblica”, nel senso di istituzione complessiva, orientata, nella pluralità e nella molteplicità delle sue componenti, ad esprimere e tutelare elementi identitari, oltre che interessi, considerati storicamente comuni o, almeno, prevalentemente condivisi all’interno della vasta e composita comunità “nazionale”; e, dall’altro lato, la nozione di “minoranze linguistiche”, considerate, invece, come comunità necessariamente ristrette e differenziate, nelle quali possono spontaneamente raccogliersi persone che, in quanto parlanti tra loro una stessa “lingua”, diversa da quella comune, custodiscono ed esprimono specifici e particolari modi di sentire e di vivere o di convivere.
Una traduzione, necessariamente semplificata, di questo schema sul piano strettamente formale, da un lato, rinvia, quasi tralatiziamente, alla figura soggettiva dello “Stato”, nella configurazione di “Stato nazionale”, titolare, anche in quanto considerato ente territoriale originario, della cura degli interessi collettivi (o sociali) assunti come “generali” o, per l’appunto, come “pubblici”; dall’altro lato, invece, essa resta priva del riferimento a uno specifico soggetto, per la difficoltà di concentrare entro schemi di imputazione tipici un insieme di relazioni, anche giuridiche, che il nome collettivo “minoranza” consente di rendere esprimibili, o percepibili, proprio attraverso la sua apparente indeterminatezza, nella implicita e ineludibile relazione con la nozione di “maggioranza”.
In questo modo, potrà considerarsi acquisito che, mentre in un caso, con i termini “Repubblica” e “Stato” – e indipendentemente dalla questione, tutta storica, della riducibilità dell’una all’altro – ci si vorrà riferire in modo precipuo alla dimensione dell’organizzazione politica o amministrativa di una comunità “generale” o al sistema delle sue articolazioni istituzionali, nell’altro caso, con l’espressione “minoranza linguistica”, ci si manterrà sul piano di fenomeni sociali affidati all’andamento delle dinamiche segnate dal comportamento dei protagonisti. Né, su questo specifico punto, risulterà significativo il mutamento del testo della norma di cui all’art. 114 Cost., atteso che esso continua a fare espresso riferimento – sia pure con rilevanti novità rispetto al testo originario – soltanto ai diversi enti territoriali che costituiscono la “Repubblica” e non anche, direttamente, alle relative comunità.
A proposito di questo – del fatto, cioè, che il tema della tutela delle minoranze linguistiche non è direttamente riferibile a quello delle relazioni organizzative Stato-Regioni – non sarà superfluo tenere a mente che la attuale collocazione della norma di cui all’art. 6 Cost. tra i “principî fondamentali” è frutto della modifica, nella discussione in Assemblea costituente, della originaria scelta di prevedere, oltre che un più ampio testo (di un articolo aggiuntivo, il 108-bis, tra l’altro dedicato alle «minoranze etniche e linguistiche»), anche il suo inserimento nel quadro della disciplina delle autonomie regionali: si ritenne che il tema riguardasse piuttosto un «problema generale» e che averne omesso la disciplina nella prima parte della Costituzione costituisse una «lacuna» da colmare.
Cosicché, in definitiva, la norma di cui all’art. 6 Cost. finisce per rappresentare – ben al di là di quanto, peraltro, si possa trarre, a proposito di “principî fondamentali”, dal semplice argomento della sedes materiae – una sorta di ulteriore tratto fisionomico della dimensione costituzionale repubblicana e non già soltanto un indice della relativa forma di governo. E la previsione della tutela appare direttamente destinata, più che alla salvaguardia delle lingue minoritarie in quanto oggetti della memoria, alla consapevole custodia e valorizzazione di patrimoni di sensibilità collettiva vivi e vitali nell’esperienza dei parlanti, per quanto riuniti solo in comunità diffuse e numericamente “minori”.
In quanto relativo ad un elemento identitario di remote ascendenze – e tuttavia impresso come un connotato indelebile nella vita di generazioni di persone e nelle diverse esperienze della loro convivenza, nonché delle molteplici loro forme espressive –, il tema della tutela della “lingua” (o, piuttosto, come si è detto, di coloro che la parlano) appare, in definitiva – nei limiti, peraltro, in cui possa costituire oggetto di legislazione – non solo naturalmente refrattario ad una rigida configurazione in termini di “materia” (come criterio di riparto delle competenze) ma soprattutto necessariamente sottratto alla competizione, o alla conflittualità, tra legislatori “competenti”. Ed è, perciò, primariamente affidato alla cura dell’istituzione, come quella statale, che – in considerazione delle ragioni storiche della propria più ampia rappresentatività, indipendente dal carattere unitario della propria organizzazione – risulti incaricata di garantire, in linea generale, le differenze proprio in quanto capace di garantire le comunanze: e che perciò risulti in grado di rendere compatibili, sul piano delle discipline, le necessità del pluralismo con quelle dell’uniformità.
5. – Sulla base di queste sommarie premesse, si può passare all’esame delle singole censure.
La questione di legittimità costituzionale relativa all’art. 1, comma 1, in quanto riferita alle parole «la lingua piemontese,», è fondata.
Il ricorrente lamenta che, con la disposizione in discorso, la Regione Piemonte, in violazione dell’art. 6 Cost., nell’attuazione ad esso data dalla legge n. 482 del 1999, abbia ecceduto dalla propria competenza, attribuendo alla “lingua piemontese”, non ricompresa nel tassativo novero delle lingue minoritarie di cui all’art. 2 di detta legge, un valore analogo a quello riconosciuto per queste ultime.
Il motivo della doglianza finisce per riguardare il problema della legittimazione del legislatore regionale a individuare come meritevole di tutela una lingua non riconosciuta come tale dal legislatore statale con la legge generale della materia, da considerare in funzione di norma interposta.
È noto che la giurisprudenza di questa Corte in tema di titolarità del potere normativo in materia di tutela delle minoranze linguistiche, dopo una fase nella quale era stata affermata «l’esclusiva potestà del legislatore statale» (sentenza n. 62 del 1960), in ragione di inderogabili «esigenze di unità e di eguaglianza», ha poi progressivamente riconosciuto anche un potere del legislatore regionale, sia pure entro limiti determinati (da ultimo, sentenza n. 159 del 2009).
Ma è indubbio che, se questo riconoscimento può consentire un intervento del legislatore delle Regioni anche a statuto ordinario, e specialmente in connessione alle ragioni di convergenti tutele dell’identità culturale e del patrimonio storico delle proprie comunità, esso certamente non vale ad attribuire a quest’ultimo il potere autonomo e indiscriminato di identificare e tutelare – ad ogni effetto – una propria “lingua” regionale o altre proprie “lingue” minoritarie, anche al di là di quanto riconosciuto e stabilito dal legislatore statale. Né, tanto meno, può consentire al legislatore regionale medesimo di configurare o rappresentare, sia pure implicitamente, la “propria” comunità in quanto tale – solo perché riferita, sotto il profilo personale, all’ambito territoriale della propria competenza – come “minoranza linguistica”, da tutelare ai sensi dell’art. 6 Cost: essendo del tutto evidente che, in linea generale, all’articolazione politico-amministrativa dei diversi enti territoriali all’interno di una medesima più vasta, e composita, compagine istituzionale non possa reputarsi automaticamente corrispondente – né, in senso specifico, analogamente rilevante – una ripartizione del “popolo”, inteso nel senso di comunità “generale”, in improbabili sue “frazioni”.
6. – Per identiche ragioni è fondata la questione relativa all’art. 2, comma 2, lettera g), limitatamente alle parole «in piemontese e».
La previsione concernente «la promozione e l’attuazione, d’intesa con le emittenti pubbliche e private, di trasmissioni culturali in piemontese», oltre che nelle lingue minoritarie tutelate dalla legge, contrasta con la norma di cui all’art. 12 della legge n. 482 del 1999, che consente alle Regioni interessate la stipula di «apposite convenzioni con la società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo» per trasmissioni o programmi soltanto «nelle lingue ammesse a tutela». E tra queste, secondo la norma di cui all’art. 2 della legge statale, non è ricompreso, come già evidenziato, “il piemontese”.
7. – Parimenti fondata, per gli stessi motivi, limitatamente a ciò che riguarda la “lingua piemontese”, è la questione relativa all’art. 2, comma 2), lettera c), che attribuisce agli enti locali la facoltà «di introdurre progressivamente, accanto alla lingua italiana, l’uso delle lingue di cui all’articolo 1 nei propri uffici ed in quelli dell’amministrazione regionale presenti sul territorio».
Anche questa previsione risulta, nei predetti limiti, in contrasto con un’altra disposizione della legge n. 482 del 1999, e cioè con l’art. 9, che, al comma 1 – fatto salvo quanto previsto all’art. 7 (a proposito dei membri degli organi a struttura collegiale dei comuni e di diversi enti territoriali) – consente, con alcune esclusioni, «negli uffici delle amministrazioni pubbliche», «l’uso orale e scritto» soltanto «della lingua ammessa a tutela».
La facoltà, prevista dalla legge statale, dell’uso, negli uffici pubblici, di una lingua diversa da quella italiana è subordinata al verificarsi di due condizioni, reciprocamente dipendenti: che si tratti di una lingua ricompresa nel novero di quelle dettagliatamente enumerate all’art. 2 della legge e che risulti definito, in base alle procedure di cui all’art. 3, l’ambito territoriale nel quale «si applicano le disposizioni di tutela delle minoranze linguistiche storiche» previste dalla stessa legge. Nel meccanismo costruito per la tutela, nessuna delle due condizioni appare, così, sufficiente senza l’altra.
La circostanza che la “lingua piemontese” non risulti ricompresa nel novero di quelle previste all’art. 2 della legge n. 482 del 1999, rendendo inapplicabile la disciplina in tema di determinazione dell’ambito territoriale della tutela, impedisce di considerare la disposizione in esame compatibile con quanto previsto dalla legge statale.
8. – L’accoglimento delle questioni per le ragioni sopra enunciate – segnatamente a proposito dell’inammissibilità della tutela, da parte della legge regionale, di una lingua non ricompresa nel novero di quelle previste dalla legge statale – comporta che sia dichiarata, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale anche dell’art. 2, comma 2, lettera d), della legge impugnata, limitatamente alle parole «della lingua piemontese,» nonché dell’art. 2, comma 2, lettera i), della legge regionale medesima, limitatamente alle parole «alla lingua piemontese e»: a queste disposizioni vanno, infatti, estesi i motivi di censura esposti a sostegno della fondatezza delle questioni sopra descritte.
9. – Non fondata è, invece, la questione relativa all’art. 1, comma 3, secondo cui «La Regione si attiene alle procedure delineate dall’articolo 3 della legge 15 dicembre 1999, n. 482 (Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche), relativamente agli ambiti territoriali».
Configurandosi come norma di mero rinvio alla disciplina statale prevista ai fini della delimitazione dell’ambito territoriale di applicazione delle disposizioni per la tutela delle «minoranze linguistiche storiche», la disposizione in esame potrebbe essere considerata affetta dal lamentato vizio di incostituzionalità solo quando fosse riferibile, come teme il ricorrente, anche all’ipotesi della tutela della “lingua piemontese”, non ricompresa nel novero di cui al richiamato art. 2 della legge statale.
Poiché detta ipotesi, per le ragioni enunciate, deve, invece, ritenersi esclusa, deve anche escludersi che essa possa determinare il lamentato vulnus.
10. – Sono anche non fondate le questioni relative agli artt. 3, comma 5, e 4 della legge impugnata, promosse sul presupposto che dette disposizioni – nel prevedere rispettivamente, a favore della Regione, la facoltà di disporre, secondo specifiche procedure, «il ripristino delle denominazioni storiche dei comuni» nonché il potere di promuovere e sostenere indagini sulla toponomastica locale e di erogare contributi ai comuni («per l’apposizione dei segnali stradali di localizzazione territoriale che utilizzino idiomi locali storicamente presenti nella zona di riferimento, in aggiunta alla denominazione nella lingua italiana») – siano in contrasto con l’art. 10 della legge n. 482 del 1999, secondo cui «l’adozione di toponimi conformi alle tradizioni e agli usi locali», in aggiunta a quelli «ufficiali», è consentita soltanto nei comuni nel cui territorio si applicano le disposizioni favorevoli alle minoranze linguistiche.
Appare, infatti, evidente che mentre la disciplina di cui all’art. 10 della legge n. 482 del 1999 si giustifica nel quadro di un sistema normativo nel quale il ricorso a toponimi anche diversi da quelli «ufficiali» è direttamente correlato alla tutela, in generale, di una “lingua” minoritaria, le disposizioni in esame, invece, valorizzando il dato “storico” delle antiche denominazioni dei comuni anche in base alle parlate in uso nelle relative comunità, si inquadrano – secondo l’obiettivo enunciato nell’art. 1, comma 1, della legge – nello specifico contesto della tutela dell’«originale patrimonio culturale e linguistico» regionale e delle sue espressioni considerate più significative.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Piemonte 7 aprile 2009, n. 11 (Tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio linguistico del Piemonte), limitatamente alle parole «la lingua piemontese,»; dell’art. 2, comma 2, lettera c), della legge regionale medesima, nella parte in cui si riferisce alla “lingua piemontese”; dell’art. 2, comma 2, lettera g), della legge regionale medesima limitatamente alle parole «in piemontese e»;
dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, lettera d), della stessa legge della Regione Piemonte n. 11 del 2009, limitatamente alle parole «della lingua piemontese,»; dell’art. 2, comma 2, lettera i), della legge regionale medesima, limitatamente alle parole «alla lingua piemontese e»;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3; dell’art. 3, comma 5; dell’art. 4 della medesima legge della Regione Piemonte n. 11 del 2009, promosse, in riferimento all’art. 6 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
Minoranze linguistiche - Norme della Regione Piemonte - Attribuzione al piemontese del valore di "lingua piemontese" - Parificazione, ai fini della tutela, alle lingue minoritarie "occitana, franco-provenzale, francese e walser" - Contrasto con la normativa statale che, in attuazione del disposto costituzionale, stabilisce tassativamente il numero e il tipo di lingue minoritarie da tutelare e non include tra esse la lingua piemontese.
Sentenza 170/2010
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore GROSSI
Udienza Pubblica del 24/02/2010 Decisione del 10/05/2010
Deposito del 13/05/2010 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Artt. 1, c. 1° e 3°, 2, c. 2°, lett. c) e g), 3, c. 5°, e 4 della legge della Regione Piemonte 07/04/2009, n. 11.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: ric. 38/2009
SENTENZA N. 170
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 3; 2, comma 2, lettere c) e g); 3, comma 5; e 4 della legge della Regione Piemonte 7 aprile 2009, n. 11 (Tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio linguistico del Piemonte), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15 giugno 2009, depositato in cancelleria il 17 giugno 2009 ed iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2010 il Giudice relatore Paolo Grossi;
uditi l’avvocato dello Stato Lorenzo D’Ascia per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giovanna Scollo e Eleuterio Zuena per la Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 15 giugno 2009 e depositato il successivo 17 giugno 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento all’art. 6 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 1 e 3; 2, comma 2, lettere c) e g); 3, comma 5; e 4 della legge della Regione Piemonte 7 aprile 2009, n. 11, recante «Tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio linguistico del Piemonte».
A giudizio della parte ricorrente, l’impugnato art. 1, comma 1, «eccede dalla competenza regionale» per il fatto di attribuire valore alla “lingua piemontese” «non solo a fini culturali», come previsto da leggi anche di altre Regioni, ma anche «al fine di parificarla alle lingue minoritarie “occitana, franco-provenzale, francese e walser”» e per potere ad essa conferire «il medesimo tipo di tutela» riconosciuto a queste ultime.
Detta disposizione violerebbe l’art. 6 Cost. «nell’attuazione e nell’interpretazione ad esso data rispettivamente dalla legge n. 482/1999 e dalla giurisprudenza costituzionale»: e, in particolare, essa contrasterebbe, da un lato, con l’art. 2 di questa legge, il quale, stabilendo «tassativamente» «il numero e il tipo di lingue minoritarie da tutelare», «non ricomprende tra le lingue meritevoli di tutela la lingua piemontese»; e, d’altro lato, con la consolidata giurisprudenza costituzionale, la quale «pone in capo al legislatore statale la titolarità del potere d’individuazione delle lingue minoritarie protette, delle modalità di determinazione degli elementi identificativi di una minoranza linguistica da tutelare, nonché degli istituti che caratterizzano questa tutela» (così, da ultimo, con la sentenza n. 159 del 2009 e, in precedenza, con la sentenza n. 406 del 1999, a proposito di un potere di «doveroso apprezzamento», riconosciuto al legislatore statale, degli interessi anche «degli altri soggetti non appartenenti alla minoranza linguistica protetta e sul piano organizzativo dei pubblici poteri»).
Proprio con la sentenza n. 159 del 2009 si sarebbe, del resto, sottolineato come «la legge n. 482/1999 costituisca il quadro di riferimento per la disciplina delle lingue minoritarie e non sia modificabile né da parte delle Regioni ordinarie né da parte delle Regioni a statuto speciale», salve, per queste ultime, le deroghe introdotte con norme di attuazione degli statuti, che «quindi promanino, seppure a seguito di un procedimento di emanazione atipico, dal legislatore statale».
Le altre disposizioni impugnate sarebbero «conseguentemente incostituzionali», per le seguenti ragioni: a) l’art. 1, comma 3, perché, rinviando alle procedure di cui alla legge statale 15 dicembre 1999, n. 482 (Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche) per la delimitazione territoriale dell’ambito di tutela e tuttavia riferendosi a «una lingua esclusa da tutela», contrasterebbe con l’art. 3 di detta legge statale, «che circoscrive la delimitazione degli ambiti di tutela alle sole lingue individuate nell’art. 2 della legge stessa»; b) l’art. 2, comma 2, lettera c), perché, prevedendo «la facoltà per gli enti locali di introdurre progressivamente accanto alla lingua italiana l’uso (anche) della lingua piemontese negli uffici degli enti locali ed in quelli dell’amministrazione regionale presenti sul territorio», violerebbe l’art. 9 della legge n. 482 del 1999, «che consente tale uso solo alle lingue minoritarie individuate dall’art. 2 della stessa legge»; c) l’art. 2, comma 2, lettera g), perché, «disponendo “l’attuazione di intesa con le emittenti pubbliche di trasmissioni culturali in piemontese”», contrasterebbe con l’art. 12 della legge n. 482 del 1999, «che consente “convenzioni con la società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo” per le sole lingue minoritarie ammesse a tutela dall’art. 2 legge n. 482/1999»; d) l’art. 3, comma 5, nonché l’art. 4, perché, «prevedendo rispettivamente il ripristino delle denominazioni storiche dei comuni e l’apposizione di segnali stradali di localizzazione territoriale che utilizzino idiomi locali in aggiunta alla denominazione in lingua italiana», contrasterebbero con l’art. 10 della legge n. 482 del 1999, «che consente la toponomastica bilingue alle sole lingue e nei soli territori individuati rispettivamente dagli artt. 2 e 3 della legge n. 482 del 1999».
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, per chiedere che la questione venga dichiarata inammissibile o infondata.
Secondo la difesa regionale, l’interpretazione data dalla parte ricorrente alla norma di cui all’art. 1, comma 1, impugnato «è abnorme e non corrisponde all’evidente spirito della stessa».
Andrebbe, infatti, anzitutto rammentato come l’art. 7, comma 4, dello statuto regionale riconosca alla Regione «il potere di tutelare e promuovere l’originale patrimonio linguistico della comunità piemontese, nonché quello delle minoranze occitana, franco-provenzale e walser». E si dovrebbe, poi, osservare che la stessa sentenza n. 159 del 2009, «nel ricostruire il panorama ed il contesto storico e giuridico dell’art. 6 della Costituzione e della l. n. 482/1999, smentisce proprio le prospettazioni di controparte»: in essa si riaffermerebbe, infatti, che «la tutela delle minoranze linguistiche costituisce principio fondamentale dell’ordinamento costituzionale» e che questo principio «rappresenta un superamento dello Stato nazionale chiuso dell’Ottocento e un rovesciamento di grande portata politica e culturale rispetto all’atteggiamento nazionalistico manifestato dal fascismo». Di ciò sarebbero, del resto, significativo esempio, sul piano innovativo, sia la risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni unite del 18 dicembre 1992, in materia di diritti delle persone appartenenti a minoranze, sia la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie, adottata dal Consiglio d’Europa il 5 novembre 1992.
Nella normativa impugnata, invece, «l’espressione “lingua piemontese”» andrebbe intesa, «al pari di qualsiasi altro bene artistico e culturale, come patrimonio linguistico da tutelare e valorizzare», secondo quanto «chiaramente» esposto nella relazione al disegno di legge, «nel solco» peraltro delle precedenti leggi regionali sulla materia e dello stesso statuto, e in analogia a quanto disposto nella «del tutto simile» legge della Regione Veneto 13 aprile 2007, n. 8, non sottoposta a scrutinio di legittimità costituzionale.
3. – In prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato una memoria per insistere nella propria richiesta.
La tutela delle minoranze linguistiche, sfuggendo alla ripartizione per materie delineata dall’art. 117 Cost., dovrebbe potersi qualificare, secondo l’Avvocatura generale, non tanto come “materia”, «ma come “argomento” o comunque “valore”, che investe trasversalmente diverse materie» o come «“non materia”», senza che la sua mancata inclusione nei commi secondo e terzo dell’art. 117 Cost. consenta di considerare la medesima come attribuita, ai sensi del comma quarto, alla potestà esclusiva delle Regioni. Al contrario, «la verifica della titolarità della competenza legislativa a fissare i principi generali a protezione delle minoranze linguistiche» (o, in altri termini, la «individuazione del soggetto» competente) «non può che condurre al riconoscimento di una esclusiva competenza dello Stato», anche alla luce di una «interpretazione storica e sistematica dell’art. 6 della Costituzione», volta a individuare la nozione di “Repubblica” presso i Costituenti: mentre, infatti, «è indubbio» che l’art. 114 Cost., nel testo riformato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, riconduca alla “Repubblica”, «i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e lo Stato, indistintamente», nella «originaria formulazione» esso, invece, «ripartiva la “Repubblica” in Regioni, Province e Comuni, con ciò accreditando una sovrapposizione dei concetti di Repubblica e di Stato».
La giurisprudenza di questa Corte, d’altra parte, si sarebbe consolidata, a giudizio dell’Avvocatura, nell’«orientamento che riconosce all’art. 6 della Costituzione la natura di “norma direttiva ad efficacia differita”, subordinata all’intervento attuativo del legislatore»: in riferimento al quale si prevederebbe, per lo Stato, il compito di «individuare» «le minoranze linguistiche da tutelare» nonché di stabilire «i principi generali della tutela» ed «i limiti»; e, per le Regioni, quello di attenersi a questi «nell’approntare norme di dettaglio e strutture volte all’attuazione concreta della tutela».
Così, nella sentenza n. 62 del 1992, la Corte – configurata la tutela delle minoranze linguistiche come «principio costituzionale fondamentale» (sulla base dell’idea che «“la lingua propria di ciascun gruppo etnico rappresenta un connotato essenziale della nozione costituzionale di minoranza etnica”») e osservato che «il diritto all’uso della lingua materna si raccorda» ad altri fondamentali principi costituzionali (quello pluralistico, di cui all’art. 2 della Costituzione; quello di eguaglianza, di cui all’art. 3, primo comma, della Costituzione; quello di giustizia sociale e di pieno sviluppo della personalità umana nella vita comunitaria, di cui all’art. 3, secondo comma, della Costituzione) – avrebbe ribadito che l’attuazione del valore della tutela delle minoranze linguistiche richiede «l’interposizione del legislatore ordinario», sia quanto all’azionabilità delle pretese degli interessati sia quanto alla necessità di strutture organizzative e finanziarie adeguate.
Così, ancora, dalla sentenza n. 406 del 1999 sarebbe ricavabile l’affermazione della potestà esclusiva dello Stato nell’individuazione delle minoranze linguistiche e nella determinazione delle caratteristiche generali della tutela, «non potendo certo essere ammessa una diversificazione regionale nella tutela delle posizioni degli “altri soggetti non appartenenti alla minoranza linguistica protetta”».
Il principio sarebbe stato ribadito, da ultimo, nella sentenza n. 159 del 2009, anche in relazione alla necessità di «“un indefettibile bilanciamento con gli altri legittimi interessi coinvolti ed almeno potenzialmente configgenti”» nonché «“della ineludibile tutela della lingua italiana”»: con la conseguenza dell’attribuzione della natura di norma interposta alla legge statale n. 482 del 1999, alla quale le Regioni dovrebbero attenersi «nell’adottare disposizioni di dettaglio nell’ambito delle materie di propria competenza», a partire dall’«individuazione della minoranza linguistica da proteggere».
Le disposizioni impugnate sarebbero, in conclusione, costituzionalmente illegittime sia perché avrebbero esteso al “piemontese”, «che è solo un dialetto» («una variante cioè della lingua italiana rappresentativa di una cultura e di una tradizione sviluppatesi in una delimitata area geografica, senza però integrare un “gruppo etnico”») «la qualità» o «la natura di lingua minoritaria» («patrimonio di una minoranza etnica»); sia perché ad esso avrebbero attribuito «procedure e forme di tutela che la legge 482/1999 riserva alle sole lingue minoritarie individuate nell’art. 2».
Considerato in diritto
1. – Questa Corte è chiamata a pronunciarsi sulla questione di legittimità costituzionale degli articoli 1, commi 1 e 3; 2, comma 2, lettere c) e g); 3, comma 5; e 4 della legge della Regione Piemonte 7 aprile 2009, n. 11, recante «Tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio linguistico del Piemonte», promossa, in riferimento all’art. 6 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Secondo il ricorrente, la suddetta legge, nelle disposizioni impugnate, eccederebbe «dalla competenza regionale» per il fatto di attribuire (art. 1, comma 1) valore alla “lingua piemontese” «non solo a fini culturali», come previsto da altre leggi regionali, ma anche «al fine di parificarla alle lingue minoritarie “occitana, franco-provenzale, francese e walser”» nonché di conferire ad essa «il medesimo tipo di tutela» riconosciuto a queste ultime.
Questa disposizione violerebbe l’art. 6 Cost. in ragione del suo contrasto, da un lato, con l’art. 2 della legge statale 15 dicembre 1999, n. 482 (Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche), che «non ricomprende tra le lingue meritevoli di tutela la lingua piemontese» e, dall’altro, con la consolidata giurisprudenza costituzionale, la quale «pone in capo al legislatore statale la titolarità del potere d’individuazione delle lingue minoritarie protette, delle modalità di determinazione degli elementi identificativi di una minoranza linguistica da tutelare, nonché degli istituti che caratterizzano questa tutela» (così, da ultimo, con la sentenza n. 159 del 2009, secondo cui, anche, la legge n. 482 del 1999 costituirebbe «il quadro di riferimento per la disciplina delle lingue minoritarie», non modificabile da parte delle Regioni, salve, per quelle a statuto speciale, le deroghe introdotte con norme di attuazione degli statuti).
Le altre disposizioni impugnate sarebbero «conseguentemente incostituzionali», in relazione ad altrettante disposizioni di detta legge statale: a) l’art. 1, comma 3, contrasterebbe, infatti, con l’art. 3, «che circoscrive la delimitazione degli ambiti di tutela alle sole lingue individuate nell’art. 2 della legge stessa»; b) l’art. 2, comma 2, lettera c), violerebbe l’art. 9, che consente l’uso negli uffici pubblici solo delle «lingue minoritarie individuate dall’art. 2 della stessa legge»; c) l’art. 2, comma 2, lettera g), contrasterebbe con l’art. 12, «che consente “convenzioni con la società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo” per le sole lingue minoritarie ammesse a tutela dall’art. 2 legge n. 482/1999»; d) l’art. 3, comma 5, nonché l’art. 4, contrasterebbero con l’art. 10, «che consente la toponomastica bilingue alle sole lingue e nei soli territori individuati rispettivamente dagli artt. 2 e 3 della legge n. 482 del 1999».
2. – Costituendosi in giudizio, la Regione Piemonte ha chiesto una declaratoria di inammissibilità o di infondatezza delle questioni: la legge impugnata, diversamente da come prospettato dal ricorrente, adopererebbe «l’espressione “lingua piemontese”» soltanto nel senso di «patrimonio linguistico da tutelare e valorizzare», «al pari di qualsiasi altro bene artistico e culturale», nell’intento, segnalato da precedenti vicende legislative, di promuovere, in conformità allo statuto, «la conoscenza della storia, della cultura e del patrimonio linguistico storico del Piemonte» (e in analogia alla «del tutto simile» legge della Regione Veneto n. 8 del 2007, tuttavia non impugnata davanti a questa Corte).
3. – Insistendo, in prossimità dell’udienza, nella propria richiesta, la difesa del ricorrente ha osservato che la tutela delle minoranze linguistiche, sfuggendo alla ripartizione per materie delineata dall’art. 117 Cost., si qualificherebbe non già come “materia”, «ma come “argomento” o comunque “valore”» o, perfino, come «“non materia”», da considerare attribuita alla «esclusiva competenza dello Stato», anche sulla base di una «interpretazione storica e sistematica dell’art. 6 della Costituzione», volta a individuare la nozione di “Repubblica” presso i Costituenti come sovrapposta a quella di “Stato”.
Nella giurisprudenza di questa Corte, d’altra parte, si sarebbe consolidato l’«orientamento che riconosce all’art. 6 della Costituzione la natura di “norma direttiva ad efficacia differita”, subordinata all’intervento attuativo del legislatore»: il quale consisterebbe, per lo Stato, nell’«individuare» «le minoranze linguistiche da tutelare» e nello stabilire «i principi generali della tutela» ed i suoi «limiti»; e, per le Regioni, «nell’approntare norme di dettaglio e strutture volte all’attuazione concreta della tutela».
Le disposizioni impugnate sarebbero, in conclusione, costituzionalmente illegittime sia perché avrebbero esteso al “piemontese”, «che è solo un dialetto» («una variante cioè della lingua italiana rappresentativa di una cultura e di una tradizione sviluppatesi in una delimitata area geografica, senza però integrare un “gruppo etnico”») «la qualità» o «la natura di lingua minoritaria» («patrimonio di una minoranza etnica»); sia perché ad esso avrebbero attribuito «procedure e forme di tutela che la legge 482/1999 riserva alle sole lingue minoritarie individuate nell’art. 2».
4. – Avendo il ricorrente lamentato che le disposizioni impugnate siano state adottate in violazione dell’art. 6 Cost. in quanto contrastanti con diverse disposizioni di cui alla legge statale n. 482 del 1999 (da considerarsi norma interposta), l’ambito dello scrutinio, da svolgere nel presente giudizio, va circoscritto entro questi limiti.
Va preliminarmente anche ricordato che, con la predetta legge n. 482 del 1999, il legislatore statale, dopo aver proclamato, all’art. 1, comma 1, che «La lingua ufficiale della Repubblica è l’italiano», ha altresì ribadito (art. 1, comma 2) che spetta alla Repubblica il compito di valorizzare il «patrimonio linguistico e culturale della lingua italiana» nonché quello di promuovere «la valorizzazione delle lingue e delle culture tutelate» dalla legge medesima «in attuazione dell’articolo 6 della Costituzione» e «in armonia con i princìpi generali stabiliti dagli organismi europei e internazionali» (art. 2).
Su questa base, la legge evita di stabilire in via definitoria un criterio astratto per l’identificazione delle minoranze linguistiche e si rivolge, invece, sin dal titolo, soltanto a quelle considerate “storiche” nell’esperienza italiana, enumerando dettagliatamente, nello stesso art. 2, le specifiche “popolazioni” destinatarie della tutela nonché quelle «parlanti» alcune “lingue” determinate. All’art. 3 disciplina la procedura per la «delimitazione dell’ambito territoriale e sub-comunale in cui si applicano le disposizioni di tutela delle minoranze linguistiche storiche».
Le norme di cui agli artt. 2 e 3, ai quali le successive disposizioni ripetutamente rinviano in modo esplicito, costituiscono le chiavi di volta dell’intero impianto normativo, ai cui princìpi è espressamente previsto che le Regioni a statuto ordinario adeguino la propria legislazione (art. 13).
Il quadro concettuale di riferimento implica, da un lato, evidentemente, la nozione di “Repubblica”, nel senso di istituzione complessiva, orientata, nella pluralità e nella molteplicità delle sue componenti, ad esprimere e tutelare elementi identitari, oltre che interessi, considerati storicamente comuni o, almeno, prevalentemente condivisi all’interno della vasta e composita comunità “nazionale”; e, dall’altro lato, la nozione di “minoranze linguistiche”, considerate, invece, come comunità necessariamente ristrette e differenziate, nelle quali possono spontaneamente raccogliersi persone che, in quanto parlanti tra loro una stessa “lingua”, diversa da quella comune, custodiscono ed esprimono specifici e particolari modi di sentire e di vivere o di convivere.
Una traduzione, necessariamente semplificata, di questo schema sul piano strettamente formale, da un lato, rinvia, quasi tralatiziamente, alla figura soggettiva dello “Stato”, nella configurazione di “Stato nazionale”, titolare, anche in quanto considerato ente territoriale originario, della cura degli interessi collettivi (o sociali) assunti come “generali” o, per l’appunto, come “pubblici”; dall’altro lato, invece, essa resta priva del riferimento a uno specifico soggetto, per la difficoltà di concentrare entro schemi di imputazione tipici un insieme di relazioni, anche giuridiche, che il nome collettivo “minoranza” consente di rendere esprimibili, o percepibili, proprio attraverso la sua apparente indeterminatezza, nella implicita e ineludibile relazione con la nozione di “maggioranza”.
In questo modo, potrà considerarsi acquisito che, mentre in un caso, con i termini “Repubblica” e “Stato” – e indipendentemente dalla questione, tutta storica, della riducibilità dell’una all’altro – ci si vorrà riferire in modo precipuo alla dimensione dell’organizzazione politica o amministrativa di una comunità “generale” o al sistema delle sue articolazioni istituzionali, nell’altro caso, con l’espressione “minoranza linguistica”, ci si manterrà sul piano di fenomeni sociali affidati all’andamento delle dinamiche segnate dal comportamento dei protagonisti. Né, su questo specifico punto, risulterà significativo il mutamento del testo della norma di cui all’art. 114 Cost., atteso che esso continua a fare espresso riferimento – sia pure con rilevanti novità rispetto al testo originario – soltanto ai diversi enti territoriali che costituiscono la “Repubblica” e non anche, direttamente, alle relative comunità.
A proposito di questo – del fatto, cioè, che il tema della tutela delle minoranze linguistiche non è direttamente riferibile a quello delle relazioni organizzative Stato-Regioni – non sarà superfluo tenere a mente che la attuale collocazione della norma di cui all’art. 6 Cost. tra i “principî fondamentali” è frutto della modifica, nella discussione in Assemblea costituente, della originaria scelta di prevedere, oltre che un più ampio testo (di un articolo aggiuntivo, il 108-bis, tra l’altro dedicato alle «minoranze etniche e linguistiche»), anche il suo inserimento nel quadro della disciplina delle autonomie regionali: si ritenne che il tema riguardasse piuttosto un «problema generale» e che averne omesso la disciplina nella prima parte della Costituzione costituisse una «lacuna» da colmare.
Cosicché, in definitiva, la norma di cui all’art. 6 Cost. finisce per rappresentare – ben al di là di quanto, peraltro, si possa trarre, a proposito di “principî fondamentali”, dal semplice argomento della sedes materiae – una sorta di ulteriore tratto fisionomico della dimensione costituzionale repubblicana e non già soltanto un indice della relativa forma di governo. E la previsione della tutela appare direttamente destinata, più che alla salvaguardia delle lingue minoritarie in quanto oggetti della memoria, alla consapevole custodia e valorizzazione di patrimoni di sensibilità collettiva vivi e vitali nell’esperienza dei parlanti, per quanto riuniti solo in comunità diffuse e numericamente “minori”.
In quanto relativo ad un elemento identitario di remote ascendenze – e tuttavia impresso come un connotato indelebile nella vita di generazioni di persone e nelle diverse esperienze della loro convivenza, nonché delle molteplici loro forme espressive –, il tema della tutela della “lingua” (o, piuttosto, come si è detto, di coloro che la parlano) appare, in definitiva – nei limiti, peraltro, in cui possa costituire oggetto di legislazione – non solo naturalmente refrattario ad una rigida configurazione in termini di “materia” (come criterio di riparto delle competenze) ma soprattutto necessariamente sottratto alla competizione, o alla conflittualità, tra legislatori “competenti”. Ed è, perciò, primariamente affidato alla cura dell’istituzione, come quella statale, che – in considerazione delle ragioni storiche della propria più ampia rappresentatività, indipendente dal carattere unitario della propria organizzazione – risulti incaricata di garantire, in linea generale, le differenze proprio in quanto capace di garantire le comunanze: e che perciò risulti in grado di rendere compatibili, sul piano delle discipline, le necessità del pluralismo con quelle dell’uniformità.
5. – Sulla base di queste sommarie premesse, si può passare all’esame delle singole censure.
La questione di legittimità costituzionale relativa all’art. 1, comma 1, in quanto riferita alle parole «la lingua piemontese,», è fondata.
Il ricorrente lamenta che, con la disposizione in discorso, la Regione Piemonte, in violazione dell’art. 6 Cost., nell’attuazione ad esso data dalla legge n. 482 del 1999, abbia ecceduto dalla propria competenza, attribuendo alla “lingua piemontese”, non ricompresa nel tassativo novero delle lingue minoritarie di cui all’art. 2 di detta legge, un valore analogo a quello riconosciuto per queste ultime.
Il motivo della doglianza finisce per riguardare il problema della legittimazione del legislatore regionale a individuare come meritevole di tutela una lingua non riconosciuta come tale dal legislatore statale con la legge generale della materia, da considerare in funzione di norma interposta.
È noto che la giurisprudenza di questa Corte in tema di titolarità del potere normativo in materia di tutela delle minoranze linguistiche, dopo una fase nella quale era stata affermata «l’esclusiva potestà del legislatore statale» (sentenza n. 62 del 1960), in ragione di inderogabili «esigenze di unità e di eguaglianza», ha poi progressivamente riconosciuto anche un potere del legislatore regionale, sia pure entro limiti determinati (da ultimo, sentenza n. 159 del 2009).
Ma è indubbio che, se questo riconoscimento può consentire un intervento del legislatore delle Regioni anche a statuto ordinario, e specialmente in connessione alle ragioni di convergenti tutele dell’identità culturale e del patrimonio storico delle proprie comunità, esso certamente non vale ad attribuire a quest’ultimo il potere autonomo e indiscriminato di identificare e tutelare – ad ogni effetto – una propria “lingua” regionale o altre proprie “lingue” minoritarie, anche al di là di quanto riconosciuto e stabilito dal legislatore statale. Né, tanto meno, può consentire al legislatore regionale medesimo di configurare o rappresentare, sia pure implicitamente, la “propria” comunità in quanto tale – solo perché riferita, sotto il profilo personale, all’ambito territoriale della propria competenza – come “minoranza linguistica”, da tutelare ai sensi dell’art. 6 Cost: essendo del tutto evidente che, in linea generale, all’articolazione politico-amministrativa dei diversi enti territoriali all’interno di una medesima più vasta, e composita, compagine istituzionale non possa reputarsi automaticamente corrispondente – né, in senso specifico, analogamente rilevante – una ripartizione del “popolo”, inteso nel senso di comunità “generale”, in improbabili sue “frazioni”.
6. – Per identiche ragioni è fondata la questione relativa all’art. 2, comma 2, lettera g), limitatamente alle parole «in piemontese e».
La previsione concernente «la promozione e l’attuazione, d’intesa con le emittenti pubbliche e private, di trasmissioni culturali in piemontese», oltre che nelle lingue minoritarie tutelate dalla legge, contrasta con la norma di cui all’art. 12 della legge n. 482 del 1999, che consente alle Regioni interessate la stipula di «apposite convenzioni con la società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo» per trasmissioni o programmi soltanto «nelle lingue ammesse a tutela». E tra queste, secondo la norma di cui all’art. 2 della legge statale, non è ricompreso, come già evidenziato, “il piemontese”.
7. – Parimenti fondata, per gli stessi motivi, limitatamente a ciò che riguarda la “lingua piemontese”, è la questione relativa all’art. 2, comma 2), lettera c), che attribuisce agli enti locali la facoltà «di introdurre progressivamente, accanto alla lingua italiana, l’uso delle lingue di cui all’articolo 1 nei propri uffici ed in quelli dell’amministrazione regionale presenti sul territorio».
Anche questa previsione risulta, nei predetti limiti, in contrasto con un’altra disposizione della legge n. 482 del 1999, e cioè con l’art. 9, che, al comma 1 – fatto salvo quanto previsto all’art. 7 (a proposito dei membri degli organi a struttura collegiale dei comuni e di diversi enti territoriali) – consente, con alcune esclusioni, «negli uffici delle amministrazioni pubbliche», «l’uso orale e scritto» soltanto «della lingua ammessa a tutela».
La facoltà, prevista dalla legge statale, dell’uso, negli uffici pubblici, di una lingua diversa da quella italiana è subordinata al verificarsi di due condizioni, reciprocamente dipendenti: che si tratti di una lingua ricompresa nel novero di quelle dettagliatamente enumerate all’art. 2 della legge e che risulti definito, in base alle procedure di cui all’art. 3, l’ambito territoriale nel quale «si applicano le disposizioni di tutela delle minoranze linguistiche storiche» previste dalla stessa legge. Nel meccanismo costruito per la tutela, nessuna delle due condizioni appare, così, sufficiente senza l’altra.
La circostanza che la “lingua piemontese” non risulti ricompresa nel novero di quelle previste all’art. 2 della legge n. 482 del 1999, rendendo inapplicabile la disciplina in tema di determinazione dell’ambito territoriale della tutela, impedisce di considerare la disposizione in esame compatibile con quanto previsto dalla legge statale.
8. – L’accoglimento delle questioni per le ragioni sopra enunciate – segnatamente a proposito dell’inammissibilità della tutela, da parte della legge regionale, di una lingua non ricompresa nel novero di quelle previste dalla legge statale – comporta che sia dichiarata, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale anche dell’art. 2, comma 2, lettera d), della legge impugnata, limitatamente alle parole «della lingua piemontese,» nonché dell’art. 2, comma 2, lettera i), della legge regionale medesima, limitatamente alle parole «alla lingua piemontese e»: a queste disposizioni vanno, infatti, estesi i motivi di censura esposti a sostegno della fondatezza delle questioni sopra descritte.
9. – Non fondata è, invece, la questione relativa all’art. 1, comma 3, secondo cui «La Regione si attiene alle procedure delineate dall’articolo 3 della legge 15 dicembre 1999, n. 482 (Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche), relativamente agli ambiti territoriali».
Configurandosi come norma di mero rinvio alla disciplina statale prevista ai fini della delimitazione dell’ambito territoriale di applicazione delle disposizioni per la tutela delle «minoranze linguistiche storiche», la disposizione in esame potrebbe essere considerata affetta dal lamentato vizio di incostituzionalità solo quando fosse riferibile, come teme il ricorrente, anche all’ipotesi della tutela della “lingua piemontese”, non ricompresa nel novero di cui al richiamato art. 2 della legge statale.
Poiché detta ipotesi, per le ragioni enunciate, deve, invece, ritenersi esclusa, deve anche escludersi che essa possa determinare il lamentato vulnus.
10. – Sono anche non fondate le questioni relative agli artt. 3, comma 5, e 4 della legge impugnata, promosse sul presupposto che dette disposizioni – nel prevedere rispettivamente, a favore della Regione, la facoltà di disporre, secondo specifiche procedure, «il ripristino delle denominazioni storiche dei comuni» nonché il potere di promuovere e sostenere indagini sulla toponomastica locale e di erogare contributi ai comuni («per l’apposizione dei segnali stradali di localizzazione territoriale che utilizzino idiomi locali storicamente presenti nella zona di riferimento, in aggiunta alla denominazione nella lingua italiana») – siano in contrasto con l’art. 10 della legge n. 482 del 1999, secondo cui «l’adozione di toponimi conformi alle tradizioni e agli usi locali», in aggiunta a quelli «ufficiali», è consentita soltanto nei comuni nel cui territorio si applicano le disposizioni favorevoli alle minoranze linguistiche.
Appare, infatti, evidente che mentre la disciplina di cui all’art. 10 della legge n. 482 del 1999 si giustifica nel quadro di un sistema normativo nel quale il ricorso a toponimi anche diversi da quelli «ufficiali» è direttamente correlato alla tutela, in generale, di una “lingua” minoritaria, le disposizioni in esame, invece, valorizzando il dato “storico” delle antiche denominazioni dei comuni anche in base alle parlate in uso nelle relative comunità, si inquadrano – secondo l’obiettivo enunciato nell’art. 1, comma 1, della legge – nello specifico contesto della tutela dell’«originale patrimonio culturale e linguistico» regionale e delle sue espressioni considerate più significative.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Piemonte 7 aprile 2009, n. 11 (Tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio linguistico del Piemonte), limitatamente alle parole «la lingua piemontese,»; dell’art. 2, comma 2, lettera c), della legge regionale medesima, nella parte in cui si riferisce alla “lingua piemontese”; dell’art. 2, comma 2, lettera g), della legge regionale medesima limitatamente alle parole «in piemontese e»;
dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, lettera d), della stessa legge della Regione Piemonte n. 11 del 2009, limitatamente alle parole «della lingua piemontese,»; dell’art. 2, comma 2, lettera i), della legge regionale medesima, limitatamente alle parole «alla lingua piemontese e»;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3; dell’art. 3, comma 5; dell’art. 4 della medesima legge della Regione Piemonte n. 11 del 2009, promosse, in riferimento all’art. 6 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
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