Giurisprudenza Costituzionale

Sentenza 332/2011

Sentenza 332/2011
Giudizio

Presidente QUARANTA - Redattore FRIGO

Udienza Pubblica del 08/11/2011 Decisione del 12/12/2011
Deposito del 16/12/2011 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Provvedimento del Tribunale di Venezia del 19/05/2011, n. RG 1475/2010.
Massime:
Atti decisi: confl. enti 6 e 7/2011

SENTENZA N. 332

ANNO 2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti sorti a seguito dell’ordinanza emessa il 19 maggio 2011 dal Tribunale di Venezia nel giudizio civile R.G. n. 1475/2010, promosso dalla Sigma Informatica s.p.a. contro i consiglieri regionali Nicola Atalmi e Diego Bottacin e contro altri soggetti, promossi con ricorsi della Regione Veneto notificati il 17 agosto 2011, depositati in cancelleria il 18 agosto 2011 ed iscritti ai nn. 6 e 7 del registro conflitti tra enti 2011.

Visti gli atti di costituzione, fuori termine, del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica dell’8 novembre 2011 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

uditi gli avvocati Emanuele Mio e Andrea Manzi per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.– Con due distinti ricorsi, notificati entrambi il 17 agosto 2011 e depositati il successivo 18 agosto (reg. confl. enti n. 6 e n. 7 del 2011), la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha sollevato conflitti di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all’ordinanza emessa il 19 maggio 2011 dal Tribunale di Venezia nel giudizio civile R.G. n. 1475/2010, promosso dalla Sigma Informatica s.p.a. contro i consiglieri regionali Nicola Atalmi e Diego Bottacin e contro altri soggetti – ordinanza con la quale è stata ordinata l’esibizione di un documento e disposta una consulenza tecnica d’ufficio – per violazione dell’art. 122, quarto comma, della Costituzione e, conseguentemente, degli artt. 121 e 123 Cost.

Secondo quanto riferisce la ricorrente, la vicenda si connette all’avvenuta scoperta, a seguito di verifiche interne effettuate negli anni 2008-2009, di una rilevante sottrazione di denaro pubblico nell’ambito della Unità locale socio-sanitaria (ULSS) n. 9 di Treviso: sottrazione operata tramite la costituzione di fittizie «posizioni di pagamento» a favore di soggetti privi di ogni legame con l’Azienda sanitaria. Le operazioni illecite, ripetutesi per anni, erano state imputate ad una ex dipendente della ULSS, dimessasi volontariamente nel febbraio 2008, la quale, per tali fatti (qualificabili come delitti di peculato), era stata tratta in arresto nei primi mesi del 2009 – rendendo così la vicenda di pubblico dominio – e quindi condannata nel 2011 con sentenza del Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Treviso.

L’episodio aveva dato luogo a iniziative dei consiglieri regionali di minoranza Nicola Atalmi e Diego Bottacin, volte a fare chiarezza sulle reali responsabilità per l’accaduto e a verificare che fossero adottati opportuni provvedimenti per evitare il ripetersi di analoghe operazioni. L’attenzione dei predetti consiglieri si era focalizzata, in specie, sulle possibili manchevolezze del sistema informatico in uso alle Aziende sanitarie venete, gestito dalla Sigma Informatica s.p.a.: sistema che non avrebbe – in ipotesi – fatto constare, con opportuni «segnali di allarme», le ripetute alterazioni dei dati relativi ai destinatari dei pagamenti.

In particolare, il consigliere Atalmi – al quale si riferisce il ricorso reg. confl. enti n. 6 del 2011 – aveva presentato l’8 ottobre 2009 una interrogazione a risposta immediata, ai sensi dell’art. 15 dello Statuto della Regione Veneto (legge 22 maggio 1971, n. 340, recante «Approvazione, ai sensi dell’art. 123, comma secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione Veneto»), chiedendo al Presidente della Giunta regionale, dott. Giancarlo Galan, e all’assessore Sandri – tra l’altro e per quanto qui più interessa – se corrispondesse al vero «che la società che gestisce il sistema informatico per tutte le ULSS venete e […] coinvolta nell’indagine in corso» fosse «controllata da due società lussemburghesi»; se fossero state verificate le «eventuali responsabilità» di detta società; se fosse stato appurato che la ex dipendente avesse «agito “da sola”» e «goduto singolarmente» dei proventi degli illeciti; se si potesse, infine, escludere «l’esistenza di una correlazione tra il fatto de quo ed il finanziamento illecito della politica». I contenuti dell’interrogazione erano stati quindi riprodotti in un articolo pubblicato – secondo quanto afferma la ricorrente – il giorno successivo sul quotidiano «La Tribuna» di Treviso.

A propria volta, il consigliere Bottacin, all’epoca vicepresidente della commissione consiliare sanità – cui si riferisce il ricorso reg. confl. enti n. 7 del 2011 – aveva richiesto, il 7 ottobre 2009, ai competenti uffici regionali copia degli atti inerenti all’aggiudicazione delle gare e ai contratti di appalto intercorsi tra la Sigma Informatica s.p.a. e le Aziende sanitarie venete. Constatata l’incompletezza dei documenti trasmessigli e la difficoltà del loro reperimento, il consigliere Bottacin aveva «espresso le sue perplessità in una intervista per il quotidiano “La Tribuna”», pubblicata il 9 ottobre 2009.

Con nota dello stesso 9 ottobre 2009, il Bottacin aveva chiesto, altresì, a tutte le Aziende sanitarie del Veneto copia delle «deliberazioni di affidamento delle forniture di beni e servizi» alla Sigma Informatica. Raccolta la documentazione, ne aveva – sempre secondo la ricorrente – riportato «il contenuto in un successivo articolo de “La Tribuna”», pubblicato il 12 ottobre 2009.

Ritenendo le dichiarazioni in questione lesive della propria «immagine commerciale», la Sigma Informatica aveva convenuto in giudizio i consiglieri Atalmi e Bottacin davanti al Tribunale di Venezia, unitamente ad altri soggetti, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni, nonché (quanto al Bottacin) alla riparazione pecuniaria prevista dall’art. 12 della legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa).

La società attrice aveva sostenuto, in specie, che l’interrogazione formulata dal consigliere Atalmi e riprodotta sul quotidiano «La Tribuna» racchiudesse una «accusa diffamatoria», gravemente lesiva della propria reputazione commerciale, tanto più in quanto accompagnata da una «demagogica richiesta di revoca della gara europea» per l’affidamento del servizio di gestione in outsourcing delle risorse umane del Comparto sanità della Regione Veneto, espletata nel 2007 e vinta da essa Sigma Informatica.

Il consigliere Bottacin – sempre ad avviso della società attrice – avrebbe, dal canto suo, formulato, nelle interviste agli organi di stampa, «pesantissime insinuazioni circa la regolarità dei numerosi appalti pubblici aggiudicati a Sigma». In particolare, nell’intervista del 9 ottobre 2009, il convenuto si sarebbe «inventato» inesistenti «muri di gomma» che gli avrebbero impedito l’accesso agli atti, accreditando con ciò l’idea di una scarsa trasparenza dei rapporti tra la Sigma Informatica, la Regione e le Aziende sanitarie; mentre, nel successivo articolo del 12 ottobre 2009, avrebbe espresso dubbi sulla regolarità dell’esito della gara europea vinta dalla Sigma, parlandone in termini di «sanatoria sospetta», avente ad oggetto l’«ufficializzazione di un monopolio», e di «verdetto praticamente già scritto».

Nel costituirsi in giudizio, i consiglieri Atalmi e Bottacin avevano eccepito che i fatti in rapporto ai quali era stata dedotta la loro responsabilità risultavano coperti dalla garanzia della insindacabilità, prevista dall’art. 122, quarto comma, Cost.

Concesso termine per il perfezionamento della notifica dell’atto di citazione, il Giudice istruttore aveva rinviato la causa all’udienza del 10 dicembre 2010, a conclusione della quale si era riservato sulle istanze delle parti. Sciogliendo la riserva, aveva accordato i termini per il deposito delle memorie di cui all’art. 183, sesto comma, del codice di procedura civile: memorie nelle quali i convenuti avevano insistito nell’eccezione di insindacabilità.

Dopo essersi nuovamente riservato sulle istanze delle parti, il Giudice istruttore, con ordinanza del 19 maggio 2011, comunicata al punto di accesso telematico il successivo 11 giugno, aveva – senza pronunciarsi sull’eccezione – ordinato l’esibizione della sentenza del Tribunale di Treviso relativa al procedimento penale nei confronti della ex dipendente della ULSS n. 9 e disposto una consulenza tecnica d’ufficio, diretta a verificare le caratteristiche e le procedure consentite dal software della Sigma Informatica adottato dalla predetta Azienda sanitaria, con particolare riguardo alla possibilità di modificare i dati ed eventuali sistemi di controllo o garanzia, alle caratteristiche di accesso e ai dispositivi di sicurezza.

Ad avviso della Regione ricorrente, tale ultimo provvedimento risulterebbe lesivo della prerogativa della insindacabilità dei consiglieri regionali, prevista dall’art. 122, quarto comma, Cost., e, conseguentemente, delle attribuzioni regionali in materia di organizzazione e funzioni degli organi, riconosciute dagli artt. 121 e 123 Cost.

In via preliminare e sul piano dell’ammissibilità, la Regione rileva come, per costante giurisprudenza costituzionale, possa formare oggetto di conflitto intersoggettivo di attribuzione ogni atto, imputabile allo Stato o alla Regione, che, sebbene preparatorio o non definitivo, rechi già in sé requisiti minimi di lesività, in quanto rivolto «ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nell’altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della medesima». Di conseguenza, al fine di legittimare il ricorso contro atti lesivi della garanzia prevista dall’art. 122, quarto comma, Cost., sarebbe sufficiente la semplice manifestazione, da parte di un organo dello Stato, della pretesa di esercitare la giurisdizione in presenza di una situazione di immunità, senza che occorra che detto esercizio assuma la forma della sentenza o di un atto definitivo.

Nello specifico ambito dei giudizi civili – esclusa la rilevanza della mera notifica dell’atto di citazione, in quanto imputabile alla parte e non allo Stato, come pure dell’ordinanza del giudice istruttore di concessione dei termini ai sensi dell’art. 183, sesto comma, cod. proc. civ., trattandosi di atto che il giudice è tenuto comunque ad adottare, in presenza di una richiesta delle parti – il primo atto lesivo della prerogativa in questione e, come tale, invasivo dell’autonomia regionale costituzionalmente garantita, dovrebbe essere individuato proprio nel provvedimento con cui il giudice disponga mezzi istruttori. Si tratterebbe, infatti, di un «atto processuale formale», con cui un organo dello Stato esprime la pretesa di giudicare al di là dei limiti posti alla funzione giurisdizionale dall’art. 122, quarto comma, Cost.: limiti la cui sussistenza, nel caso di specie, era stata, peraltro, eccepita dai consiglieri regionali convenuti.

Quanto, poi, al merito dei conflitti, la ricorrente osserva come, alla luce della giurisprudenza costituzionale, l’esonero da responsabilità previsto dalla citata norma costituzionale abbracci tutte le attività che costituiscono esplicazione di una funzione tipica, direttamente affidata ai consiglieri regionali dalla stessa Costituzione o dalle altre fonti normative cui questa rinvia. La garanzia dell’insindacabilità si estende, peraltro, anche a quei comportamenti che, pur non rientrando tra gli atti tipici, risultino legati da un nesso funzionale con l’esercizio delle attribuzioni proprie dell’organo di appartenenza. Nel caso delle opinioni manifestate in sede esterna a quella istituzionale, detto nesso funzionale presuppone che sia riscontrabile una sostanziale corrispondenza di significato tra le dichiarazioni extra moenia e l’atto tipico, e, al tempo stesso, un legame di ordine temporale, atto a far sì che le dichiarazioni esterne assumano una finalità divulgativa dell’attività istituzionale.

In questa prospettiva, sarebbe dunque indubbio – secondo la ricorrente – che il consigliere Atalmi fruisca della garanzia della insindacabilità in rapporto alle dichiarazioni per le quali è stato convenuto in giudizio dalla Sigma Informatica. Quanto, infatti, all’interrogazione dell’8 ottobre 2009, risulterebbe incontestabile che fra gli atti tipici, espressivi delle funzioni dei consiglieri regionali, vadano comprese le interrogazioni e le interpellanze, in quanto strumentali al sindacato esercitato dal consiglio regionale nei confronti della giunta: conclusione che troverebbe, peraltro, espressa conferma nel disposto dell’art. 3, comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), concernente l’analoga guarentigia accordata ai membri del Parlamento dall’art. 68, primo comma, Cost.

Rispetto, poi, all’articolo apparso sul quotidiano «La Tribuna» dell’8 ottobre 2009, sussisterebbero entrambi i requisiti richiesti ai fini della insindacabilità delle dichiarazioni esterne, trattandosi di articolo posteriore appena di un giorno alla presentazione dell’interrogazione e consistente nella pura e semplice trasposizione del contenuto di questa.

La conclusione non potrebbe essere, peraltro, diversa neppure in rapporto alle dichiarazioni del consigliere Bottacin.

Quest’ultimo avrebbe, infatti, svolto una «attività ricognitiva», in qualità tanto di consigliere regionale di minoranza che di vicepresidente della Commissione consiliare Sanità, richiedendo informazioni dapprima agli uffici regionali e poi alle Aziende sanitarie locali (ASL). Tale attività troverebbe una precisa base normativa nelle disposizioni dell’ordinamento regionale che attribuiscono alle Commissioni consiliari il potere di consultare direttamente enti locali, cittadini, organizzazioni sindacali, economiche e professionali (art. 22, primo comma, dello statuto regionale); di disporre lo svolgimento di indagini conoscitive, allo scopo di acquisire informazioni, dati, documenti o altro materiale comunque utile alla loro attività (art. 22, terzo comma, dello statuto); di ordinare l’esibizione di atti e documenti e di convocare, previa comunicazione alla Giunta, i dirigenti delle segreterie regionali e gli amministratori o, previo avviso a questi ultimi, i dirigenti di enti, aziende e agenzie regionali (art. 23 dello Statuto). Essa costituirebbe, altresì, espressione del diritto all’informazione nei confronti della Regione e degli enti ad essa subordinati (tra cui le ASL), riconosciuto ai singoli consiglieri dall’art. 15, quarto comma, dello statuto e dall’art. 73 del regolamento del Consiglio regionale, adottato con deliberazione del 30 aprile 1987, n. 456.

Con le dichiarazioni contenute nell’articolo pubblicato il 9 ottobre 2009, il consigliere Bottacin si sarebbe limitato, d’altra parte, a denunciare l’inerzia tenuta dagli uffici regionali nel dare seguito alle proprie richieste, intese a conoscere le modalità di affidamento dei servizi alla Sigma Informatica. Tali richieste – contrariamente a quanto assume la società attrice – non potrebbero essere qualificate come «pretestuose» o «strumentali», non solo perché espressive dell’intento di acclarare con completezza la vicenda relativa alla sottrazione di denaro pubblico oggetto di indagine, ma anche e prima ancora perché le funzioni di indirizzo politico e di controllo da parte del corpo legislativo e dei suoi singoli componenti «sono per definizione libere nei fini». Ciò, a prescindere dall’ulteriore rilievo che in nessun modo le dichiarazioni potrebbero ritenersi, di fatto, lesive del buon nome della società attrice.

Il secondo articolo, apparso sul quotidiano «La Tribuna» il 12 ottobre 2009, non farebbe, a sua volta, che prendere atto «della sostanziale prevalenza della Società Sigma Informatica s.p.a. nel panorama della gestione del personale sanitario delle varie ULSS e delle modalità di aggiudicazione dei servizi informatici della stessa», riportando fedelmente «fatti storicamente presenti».

Alla luce di tali considerazioni, la Regione ricorrente chiede alla Corte di dichiarare che non spettava allo Stato e, per esso, al Tribunale di Venezia accertare la responsabilità dei consiglieri Atalmi e Bottacin, quale autori delle dichiarazioni in contestazione, e, per l’effetto, di annullare – con riferimento alla posizione di detti consiglieri – l’ordinanza impugnata e, «se del caso», tutti gli atti processuali adottati nel giudizio civile promosso nei loro confronti dalla Sigma Informatica s.p.a.

2.– Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che i ricorsi vengano dichiarati infondati.

Considerato in diritto

1.– Con due distinti ricorsi, la Regione Veneto ha sollevato conflitti di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all’ordinanza di ammissione di mezzi istruttori, adottata il 19 maggio 2011 dal Tribunale di Venezia nell’ambito di un giudizio civile promosso contro i consiglieri regionali Nicola Atalmi e Diego Bottacin (nonché di ulteriori soggetti), per il risarcimento dei danni derivanti da talune loro dichiarazioni, reputate diffamatorie.

Ad avviso della ricorrente, l’atto impugnato sarebbe lesivo della prerogativa della insindacabilità, accordata ai consiglieri regionali dall’art. 122, quarto comma, della Costituzione, e, di riflesso, delle attribuzioni regionali in materia di organizzazione e funzioni degli organi, riconosciute dagli artt. 121 e 123 Cost.

2.– I ricorsi concernono un medesimo atto e svolgono argomenti in parte comuni, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con un’unica decisione.

3.– In via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità della costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri, in quanto avvenuta – in entrambi i giudizi – oltre il termine perentorio stabilito dall’art. 25, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, adottate con deliberazione del 7 ottobre 2008 (ex plurimis, sulla inammissibilità della costituzione tardiva nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti, sentenze n. 149 del 2009 e n. 313 del 2006).

L’ultima delle notificazioni dei ricorsi previste dai commi 1 e 2 dello stesso art. 25 – nella specie, la notificazione al Tribunale di Venezia, quale organo che ha emanato l’atto impugnato – si è, infatti, perfezionata il 17 agosto 2011, con la conseguenza che il termine per la costituzione scadeva il 26 settembre 2011 (pacifica essendo l’inapplicabilità, nei giudizi costituzionali, della sospensione dei termini nel periodo feriale: tra le molte, sentenza n. 318 del 2009 e ordinanza n. 408 del 2006). Gli atti di costituzione risultano depositati, per converso, solo il 27 settembre 2011 e quindi tardivamente.

4.– Sussistono, invece, i requisiti di ammissibilità dei conflitti, ivi compreso quello oggettivo, rappresentato dall’idoneità dell’atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionali della Regione.

Per costante giurisprudenza di questa Corte, costituisce atto idoneo ad innescare un conflitto intersoggettivo di attribuzione qualsiasi comportamento significante, imputabile allo Stato o alla Regione, che sia dotato di efficacia e rilevanza esterna e che – anche se preparatorio o non definitivo – sia comunque diretto «ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della medesima» (ex plurimis, sentenze n. 382 del 2006, n. 211 del 1994 e n. 771 del 1988).

Con particolare riguardo alla garanzia prevista a favore dei consiglieri regionali dall’art. 122, quarto comma, Cost., questa Corte ha escluso che – contrariamente a quanto sostiene la Regione Veneto – il mero «esercizio della giurisdizione civile» nei confronti di un consigliere, pure in presenza di una eccezione della difesa di quest’ultimo tesa a far valere l’insindacabilità, possa ritenersi, di per sé, lesivo della guarentigia e tale, dunque, da legittimare la Regione a reagire con lo strumento del conflitto. Nell’attuale assetto dei rapporti fra attribuzioni dell’autorità giudiziaria e tutela della prerogativa in questione – che concreta una immunità di ordine sostanziale, e non già una esenzione dalla giurisdizione – la Regione può, infatti, censurare solo «il “cattivo uso” del potere valutativo da parte di chi, in via ordinaria, svolge la funzione giurisdizionale, ritenendo che la pronuncia sia in contrasto con la previsione contenuta nella citata disposizione costituzionale» (sentenza n. 195 del 2007). In altre parole, il conflitto di attribuzione è proponibile solo in presenza di un atto – anche preliminare alla definizione del giudizio – che concretamente trascuri la prerogativa di cui si discute (sentenza n. 235 del 2007).

La fattispecie oggi in esame si presenta, pur tuttavia, diversa da quelle già esaminate e decise da questa Corte nel senso della carenza dell’idoneità lesiva (sentenze n. 235 e n. 173 del 2007, concernenti, rispettivamente, provvedimenti di semplice rinvio delle udienze per la produzione di scritti difensivi e l’ordinanza di fissazione dell’udienza di trattazione). Non si è di fronte, infatti, a un mero atto di impulso processuale, imposto dalla legge senza margini di discrezionalità in presenza di determinate condizioni, o comunque privo di ogni «contenuto decisorio»: ma, al contrario, di un provvedimento con il quale il giudice si è pronunciato – con valutazione discrezionale e sia pure in funzione preparatoria della pronuncia volta a definire il giudizio – sulle istanze istruttorie delle parti.

Con l’ordinanza impugnata, d’altro canto, il Giudice veneziano ha ammesso mezzi istruttori finalizzati, non già alla mera verifica della sussistenza dei presupposti di operatività della garanzia della insindacabilità, eccepita dalla difesa dei consiglieri regionali convenuti, quanto piuttosto allo scrutinio della fondatezza nel merito della domanda della società attrice (circostanza di tutta evidenza, specie in rapporto alla disposta consulenza tecnica d’ufficio, diretta ad accertare le caratteristiche e le eventuali manchevolezze del sistema informatico predisposto dalla predetta società).

Sulla premessa che le prove vengono disposte dal giudice solo in quanto reputate ammissibili e rilevanti ai fini della decisione, e tenuto conto, altresì, dell’assenza di qualsiasi riserva o specifica indicazione di segno contrario riguardo alla questione preliminare relativa alla insindacabilità, si deve quindi concludere che l’ordinanza in questione – prefigurando una pronuncia sul merito della domanda – contenga un implicito disconoscimento della guarentigia, sufficiente a concretizzare la potenzialità lesiva.

5.– Scendendo, quindi, all’esame del merito dei ricorsi, giova ricordare che, per consolidata giurisprudenza di questa Corte, l’eccezionale guarentigia di cui all’art. 122, quarto comma, Cost. – la quale non mira ad assicurare una posizione di privilegio ai consiglieri regionali, ma a preservare da interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata al Consiglio regionale (ex plurimis, sentenze n. 195 del 2007, n. 392 e n. 391 del 1999) – ricomprende tutte quelle attività che costituiscono esplicazione di una funzione tipica, affidata a tale organo dalla stessa Costituzione o da altre fonti normative cui la prima rinvia (tra le ultime, sentenze n. 337 del 2009, n. 276 e n. 76 del 2001, n. 289 del 1997).

Come per l’analoga guarentigia prevista a favore dei membri del Parlamento dall’art. 68, primo comma, Cost., l’immunità in parola si estende, peraltro, anche a quei comportamenti che, pur non rientrando fra gli atti tipici, siano collegati da nesso funzionale con l’esercizio delle attribuzioni proprie dell’organo di appartenenza, tra cui, in particolare, la divulgazione esterna delle opinioni espresse in sede consiliare (sentenza n. 391 del 1999).

Le condizioni affinché le dichiarazioni extra moenia possano ritenersi coperte dalla garanzia dell’insindacabilità sono le stesse elaborate dalla giurisprudenza di questa Corte in rapporto alla predetta garanzia di cui all’art. 68, primo comma, Cost.: vale a dire, la sostanziale corrispondenza contenutistica rispetto all’atto tipico e il legame di ordine temporale, idonei ad imprimere alle dichiarazioni esterne una connotazione divulgativa dell’attività istituzionale (sentenze n. 221 del 2006, n. 276 e n. 76 del 2001).

6.– Alla stregua dei ricordati principi, entrambi i conflitti sono fondati.

Riguardo al conflitto concernente il consigliere Nicola Atalmi (reg. confl. enti n. 6 del 2011), va, infatti, osservato che detto consigliere è stato convenuto in giudizio per il risarcimento dei danni derivanti da opinioni espresse in una interrogazione consiliare (l’interrogazione a risposta immediata n. 893 dell’8 ottobre 2009) e riprese in un articolo pubblicato sul quotidiano «La Tribuna» di Treviso, non già il giorno successivo – come si deduce in ricorso – ma addirittura (secondo quanto emerge dal testo prodotto dalla ricorrente) lo stesso giorno di presentazione dell’interrogazione (ciò, sebbene nell’articolo si affermi che questa era stata presentata nel pomeriggio del giorno precedente).

Per costante giurisprudenza di questa Corte, le interrogazioni e le interpellanze vanno senz’altro annoverate tra gli atti consiliari tipici, in quanto strumentali alle funzioni di controllo e di sindacato politico che il Consiglio esercita nei confronti della Giunta (sentenze n. 391 del 1999, n. 382 del 1998 e n. 274 del 1995). A propria volta, l’articolo di stampa – praticamente coevo all’atto tipico – si limita, nella sostanza, a riprodurre i contenuti dell’interrogazione, con conseguente sussistenza di entrambe le evidenziate condizioni per la configurabilità del nesso funzionale.

7.– Quanto, poi, al secondo conflitto, concernente il consigliere Diego Bottacin, la responsabilità risarcitoria di quest’ultimo è stata dedotta in giudizio dalla società attrice in rapporto alle dichiarazioni rese nel corso di due interviste al quotidiano «La Tribuna», pubblicate il 9 e il 12 ottobre 2009.

Tali interviste si connettono, peraltro, sul piano contenutistico, alle richieste scritte che il consigliere Bottacin, all’epoca anche vicepresidente della commissione consiliare sanità, ha rivolto, rispettivamente il 6 e il 9 ottobre 2009 – e, dunque, pochi giorni prima – ai competenti uffici della Regione e a tutte le Aziende sanitarie regionali, al fine di acquisire copia della documentazione relativa ai contratti di appalto conclusi con la società attrice e alle gare che li hanno preceduti. Ciò, nella prospettiva di appurare la posizione di quest’ultima nel quadro della gestione della sanità in Veneto e di fare luce su eventuali ulteriori responsabilità per la rilevante sottrazione di denaro pubblico, verificatasi nell’ambito della ULSS n. 9 di Treviso.

Al riguardo, questa Corte ha già avuto modo di precisare, d’altra parte, che tra le attività coperte dalla garanzia della insindacabilità ben possono essere annoverate quelle di vigilanza e di controllo che spettano alle commissioni consiliari, istituite quali articolazioni del Consiglio regionale, chiamate a svolgere le loro attribuzioni nell’ambito delle materie di rispettiva competenza: con la conseguenza che detta garanzia si estende anche alle dichiarazioni esterne che, in stretta successione temporale, ne riflettano i contenuti (sentenza n. 276 del 2001, concernente, in particolare, una lettera inviata da un consigliere regionale, nella sua qualità di presidente della commissione sicurezza sociale, all’assessore alla sanità e al presidente della Giunta regionale, nella quale si prospettavano dubbi circa la correttezza dell’operato del direttore generale di una azienda sanitaria).

8.– In accoglimento dei ricorsi, si deve dichiarare, pertanto, che non spettava allo Stato, e, per esso, al Tribunale di Venezia, adottare l’ordinanza impugnata, limitatamente alle domande proposte nei confronti dei consiglieri Atalmi e Bottacin: ordinanza che va quindi, in parte qua, annullata.

Non v’è luogo, per contro, a disporre l’annullamento di ulteriori e precedenti atti del giudizio civile in questione, secondo quanto richiesto, sia pure in termini di mera eventualità, dalla ricorrente («se del caso»), giacché – come la stessa Regione Veneto riconosce – gli atti anteriori all’ordinanza impugnata non potevano considerarsi ancora lesivi della prerogativa di cui all’art. 122, quarto comma, Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, al Tribunale di Venezia emettere, nell’ambito del giudizio civile R.G. n. 1475/2010, l’ordinanza indicata in epigrafe con riferimento alle domande proposte dalla Sigma Informatica s.p.a. nei confronti dei consiglieri regionali Nicola Atalmi e Diego Bottacin, e, di conseguenza, annulla per tale parte l’ordinanza stessa.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2011.

F.to:

Alfonso QUARANTA, Presidente

Giuseppe FRIGO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2011.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: MELATTI

Sentenza 331/2011

Sentenza 331/2011
Giudizio

Presidente QUARANTA - Redattore FRIGO

Camera di Consiglio del 09/11/2011 Decisione del 12/12/2011
Deposito del 16/12/2011 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 12, c. 4° bis, del decreto legislativo 25/07/1998, n. 286, aggiunto dall'art. 1, c. 26°, lett. f), della legge 15/07/2009, n. 94.
Massime:
Atti decisi: ord. 169/2011

SENTENZA N. 331

ANNO 2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 26, lettera f), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), promosso dalla Corte di cassazione nel procedimento penale a carico di E.S.A.K.M.F. ed altri con ordinanza del 27 aprile 2011, iscritta al n. 169 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 9 novembre 2011 il Giudice relatore Giuseppe Frigo.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza depositata il 27 aprile 2011, la Corte di cassazione ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 13, primo comma, e 27, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 26, lettera f), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), nella parte in cui – nel prevedere che, quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ai reati previsti dal comma 3 del medesimo articolo, è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari – non fa salva, altresì, l’ipotesi in cui siano acquisiti elementi specifici, in relazione al caso concreto, dai quali risulti che le esigenze cautelari possono essere soddisfatte con altre misure.

La Corte rimettente riferisce che, con ordinanza del 3 novembre 2010, il Tribunale di Roma, in funzione di giudice distrettuale del riesame, aveva confermato l’ordinanza di custodia cautelare in carcere emessa dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Latina nei confronti di cinque cittadini egiziani, da tempo residenti Italia. Agli indagati era contestato il delitto di cui all’art. 12, comma 3, lettere a), b) e d), del d.lgs. n. 286 del 1998, per aver compiuto, tra il 3 e il 4 ottobre 2010, atti diretti a procurare illegalmente l’ingresso nel territorio dello Stato di alcuni stranieri, giunti con un peschereccio davanti alla costa di Borgo Grappa, trasportandoli a terra con un gommone e conducendoli presso un’abitazione sita in Anzio. Si trattava, cioè, «della ipotesi autonoma del reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, aggravata in relazione al numero dei migranti trasportati, alle condizioni di pericolo in cui si è svolto il trasporto e al numero dei concorrenti nel reato».

Ravvisati, a carico degli indagati, i gravi indizi di colpevolezza, il Tribunale del riesame rilevava come – non essendo stati acquisiti elementi dai quali evincere l’insussistenza di esigenze cautelari – risultasse operante, nella specie, la presunzione assoluta di adeguatezza della sola custodia carceraria, stabilita dall’art. 12, comma 4-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, che privava il giudice di ogni discrezionalità nella scelta della misura cautelare applicabile.

Avverso la decisione proponevano ricorso per cassazione gli indagati, reiterando l’eccezione di illegittimità costituzionale del citato art. 12, comma 4-bis, già disattesa dal Tribunale. I ricorrenti formulavano, altresì, motivi volti a denunciare un preteso profilo di nullità dell’ordinanza impugnata, nonché la carenza di motivazione della medesima in ordine alla sussistenza delle condizioni di cui agli artt. 273 e 274 del codice di procedura penale.

Ad avviso della Corte rimettente, mentre i motivi da ultimo indicati non potrebbero essere accolti, la questione di legittimità costituzionale risulterebbe rilevante e non manifestamente infondata.

Quanto alla rilevanza, il giudice a quo osserva come, nei motivi di ricorso, si sostenga – «non senza fondamento» – che il fatto non è stato commesso nell’ambito di una struttura criminale organizzata avente caratteristiche di stampo mafioso: circostanza che emergerebbe, in effetti, dallo stesso provvedimento impugnato, nel quale si riconosce come «la rudimentale organizzazione delle attività di collaborazione poste in essere da ciascuno degli indagati deponga per una condotta episodica e, in sostanza, di non peculiare gravità». D’altra parte, fin dall’inizio del procedimento, lo stesso pubblico ministero aveva ritenuto di dover distinguere la posizione di almeno uno degli indagati, chiedendo che al medesimo fosse applicata la misura degli arresti domiciliari: istanza non accolta dal giudice – che pure, di regola, non può disporre una misura più afflittiva di quella richiesta dal pubblico ministero – solo in ragione della previsione limitativa contenuta nella norma denunciata.

Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo rileva come questa Corte, con la sentenza n. 265 del 2010, abbia dichiarato l’illegittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 3, 13, primo comma, e 27, secondo comma, Cost., dell’art. 275, comma 3, cod. proc. pen., nella parte in cui – nel prevedere che, quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ai delitti di cui agli artt. 600-bis, primo comma, 609-bis e 609-quater del codice penale, è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari – non fa salva, altresì, l’ipotesi in cui siano acquisiti elementi specifici, in relazione al caso concreto, dai quali risulti che le esigenze cautelari possono essere soddisfatte con altre misure.

Ad avviso del giudice a quo, le medesime considerazioni poste a base di tale pronuncia – sinteticamente ripercorse nell’ordinanza di rimessione – varrebbero anche in rapporto all’omologa previsione della norma censurata. In particolare, allo stesso modo dei delitti a sfondo sessuale oggetto della citata sentenza n. 265 del 2010, neppure i delitti di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina potrebbero essere assimilati, sotto il profilo che interessa, ai delitti di mafia, in rapporto ai quali questa Corte (con l’ordinanza n. 450 del 1995) ha ritenuto giustificabile la presunzione assoluta di adeguatezza della sola custodia cautelare in carcere. Il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina – consistente nel compimento di atti diretti a procurare l’ingresso illegale di stranieri nel territorio dello Stato – è, infatti, un delitto che, pure nelle ipotesi aggravate, può essere compiuto anche occasionalmente, con condotte individuali fortemente differenziate tra loro e al di fuori di una struttura criminale organizzata.

In questa prospettiva, la norma censurata violerebbe sia l’art. 3 Cost., sottoponendo irrazionalmente i delitti in questione al medesimo trattamento cautelare previsto per i delitti di mafia; sia l’art. 13, primo comma, Cost., introducendo una deroga al regime ordinario delle misure cautelari privative della libertà personale senza una adeguata ragione giustificatrice; sia, infine, l’art. 27, secondo comma, Cost., attribuendo alla coercizione processuale tratti funzionali tipici della pena, in contrasto con la presunzione di non colpevolezza dell’imputato prima della condanna definitiva.

2.– È intervenuto nel giudizio di legittimità costituzionale il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

La difesa dello Stato rileva che è ben vero che questa Corte, con la sentenza n. 265 del 2010, ha dichiarato costituzionalmente illegittima, con riferimento a taluni delitti a sfondo sessuale, l’analoga disposizione dell’art. 275, comma 3, cod. proc. pen.: declaratoria di illegittimità costituzionale successivamente estesa dalla sentenza n. 164 del 2011 anche al delitto di omicidio volontario (art. 575 cod. pen.).

In precedenza, tuttavia, la Corte, con l’ordinanza n. 450 del 1995, aveva escluso che la presunzione sancita dal citato art. 275, comma 3, cod. proc. pen. potesse ritenersi costituzionalmente illegittima in riferimento ai delitti di mafia, tenuto conto della specificità degli stessi, caratterizzati dalla permanenza e dalla «vischiosità» del rapporto del reo con il sodalizio criminoso di appartenenza. Nell’occasione, la Corte aveva specificamente affermato che, mentre l’apprezzamento delle esigenze cautelari («l’an della cautela») deve essere lasciato al giudice, l’individuazione del tipo di misura cautelare («il quomodo») può bene essere operata, in termini generali, dal legislatore, nel rispetto della ragionevolezza della scelta e del corretto bilanciamento dei valori coinvolti.

La giurisprudenza costituzionale avrebbe valutato, quindi, diversamente le presunzioni di adeguatezza della sola custodia cautelare, a seconda della natura dei reati e della pericolosità sociale degli indiziati.

A questo riguardo, andrebbe tenuto conto del fatto che le citate sentenze n. 265 del 2010 e n. 164 del 2011 hanno riguardato figure criminose – quali i reati sessuali e l’omicidio volontario – che, nella maggior parte dei casi, si pongono al di fuori di un contesto di criminalità organizzata. Di contro, le fattispecie delittuose previste dall’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998 – se pure non costituiscono, di per sé, reati a concorso necessario – colpirebbero condotte poste in essere, nella generalità delle ipotesi concrete, da soggetti inseriti in organizzazioni criminali stabilmente dedite a promuovere o a favorire l’ingresso clandestino di cittadini extracomunitari nel territorio dello Stato. Come comprovato anche dall’esperienza giudiziaria, i reati in discorso richiederebbero, infatti, una adeguata predisposizione di mezzi e l’impiego di uomini specificamente «addestrati per il traffico di esseri umani». Di conseguenza, essi risulterebbero assimilabili più ai delitti di criminalità organizzata indicati nell’art. 51, comma 3-bis, cod. proc. pen., che non a quelli oggetto delle richiamate sentenze n. 265 del 2010 e n. 164 del 2011.

Così come in rapporto ai delitti di mafia in senso lato, non potrebbe ritenersi, dunque, irragionevole che il legislatore abbia individuato nella custodia in carcere l’unica misura idonea a fronteggiare le esigenze cautelari in rapporto alle figure criminose di cui si discute. Ciò, sia in considerazione della necessità di interrompere il vincolo che lega il singolo soggetto al gruppo criminale di appartenenza, obiettivo che le misure cautelari più lievi risulterebbero inidonee a realizzare; sia in ragione dell’«alto coefficiente di pericolosità per la sicurezza collettiva connaturato alle suddette fattispecie di reato, anche in relazione alla recrudescenza del fenomeno».

Considerato in diritto

1.– La Corte di cassazione dubita della legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 26, lettera f), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), nella parte in cui non consente di applicare misure cautelari diverse e meno afflittive della custodia cautelare in carcere alla persona raggiunta da gravi indizi di colpevolezza in ordine a taluno dei delitti di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, previsti dal comma 3 del medesimo art. 12.

Il giudice a quo reputa estensibili ai procedimenti relativi a detti reati le ragioni che hanno indotto questa Corte, con la sentenza n. 265 del 2010, a dichiarare costituzionalmente illegittima l’analoga presunzione prevista dall’art. 275, comma 3, del codice di procedura penale in riferimento a taluni delitti a sfondo sessuale (artt. 600-bis, primo comma, 609-bis e 609-quater del codice penale).

Al pari di tali delitti, neanche le fattispecie di cui all’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998 potrebbero essere, infatti, assimilate, sotto il profilo in esame, ai delitti di mafia, relativamente ai quali questa Corte ha ritenuto giustificabile la presunzione assoluta di adeguatezza della sola custodia cautelare in carcere. Il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina potrebbe essere infatti realizzato, anche nelle ipotesi aggravate cui la norma censurata fa riferimento, con condotte profondamente diverse tra loro, indipendenti da una struttura criminale organizzata, e tali, dunque, da proporre esigenze cautelari affrontabili anche con misure diverse dalla custodia carceraria.

La presunzione censurata verrebbe, di conseguenza, a porsi in contrasto – conformemente a quanto deciso dalla citata sentenza n. 265 del 2010 – con i principi di eguaglianza e di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di inviolabilità della libertà personale (art. 13, primo comma, Cost.), nonché con la presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo comma, Cost.).

2.– La questione è fondata.

3.– La norma denunciata assoggetta i reati di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina da essa considerati a uno speciale e più severo regime cautelare, omologo a quello prefigurato, in rapporto a un complesso di altre figure delittuose, dall’art. 275, comma 3, secondo e terzo periodo, del codice di procedura penale, come modificato dall’art. 2, comma 1, lettere a) e a-bis), del decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonché in tema di atti persecutori), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2009, n. 38.

Si tratta di un regime che fa perno su una duplice presunzione: relativa, quanto alla sussistenza delle esigenze cautelari; assoluta, quanto alla scelta della misura, reputando il legislatore adeguata – ove la presunzione relativa non risulti vinta – unicamente la custodia cautelare in carcere.

3.1.– Come ricorda il giudice a quo, questa Corte, con la sentenza n. 265 del 2010, ha già dichiarato costituzionalmente illegittima la norma del codice di cui quella censurata replica le cadenze, nella parte in cui configura una presunzione assoluta di adeguatezza della sola misura carceraria nei confronti degli indiziati di taluni delitti a sfondo sessuale (induzione o sfruttamento della prostituzione minorile, violenza sessuale e atti sessuali con minorenne).

Ad analoghe declaratorie di illegittimità costituzionale la Corte è altresì pervenuta, successivamente all’ordinanza di rimessione, nei riguardi della medesima norma, nella parte in cui rende operante la predetta presunzione assoluta anche nei procedimenti per i delitti di omicidio volontario (sentenza n. 164 del 2011) e di associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope (sentenza n. 231 del 2011).

3.2.– Nelle decisioni ora citate, questa Corte ha rilevato come, alla luce dei principi costituzionali di riferimento – segnatamente, il principio di inviolabilità della libertà personale (art. 13, primo comma, Cost.) e la presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo comma, Cost.) – la disciplina delle misure cautelari debba essere ispirata al criterio del «minore sacrificio necessario»: la compressione della libertà personale va contenuta, cioè, entro i limiti minimi indispensabili a soddisfare le esigenze cautelari del caso concreto. Ciò impegna il legislatore, da una parte, a strutturare il sistema cautelare secondo il modello della «pluralità graduata», predisponendo una gamma di misure alternative, connotate da differenti gradi di incidenza sulla libertà personale; dall’altra, a prefigurare criteri per scelte «individualizzanti» del trattamento cautelare, parametrate sulle esigenze configurabili nelle singole fattispecie concrete. Canoni ai quali non contraddice, la disciplina generale del codice di procedura penale, basata sulla tipizzazione di un «ventaglio» di misure di gravità crescente (artt. 281-285) e sulla correlata enunciazione del principio di «adeguatezza» (art. 275, comma 1), al lume del quale il giudice è tenuto a scegliere la misura meno afflittiva tra quelle astrattamente idonee a soddisfare le esigenze cautelari ravvisabili nel caso concreto e, conseguentemente, a far ricorso alla misura “massima” (la custodia cautelare in carcere) solo quando ogni altra misura risulti inadeguata (art. 275, comma 3, primo periodo).

3.3.– Discostandosi in modo marcato da tale regime, il novellato art. 275, comma 3, cod. proc. pen. – e, sulla sua falsariga, la norma oggi sottoposta a scrutinio – sottraggono, per converso, al giudice ogni potere di scelta, vincolandolo a disporre la misura maggiormente rigorosa, senza alcuna possibile alternativa, allorché la gravità indiziaria attenga a determinate fattispecie di reato. Questa soluzione normativa si traduce in una valutazione legale di idoneità della sola custodia carceraria a fronteggiare le esigenze cautelari (presunte, a loro volta, iuris tantum).

A tale proposito, questa Corte ha, peraltro, ribadito che «le presunzioni assolute, specie quando limitano un diritto fondamentale della persona, violano il principio di eguaglianza, se sono arbitrarie e irrazionali, cioè se non rispondono a dati di esperienza generalizzati, riassunti nella formula dell’id quod plerumque accidit. In particolare, l’irragionevolezza della presunzione assoluta si coglie tutte le volte in cui sia “agevole” formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla generalizzazione posta a base della presunzione stessa» (sentenze n. 231 e n. 164 del 2011, n. 265 e n. 139 del 2010).

L’evenienza ora indicata era puntualmente riscontrabile in rapporto alla presunzione assoluta in questione, nella parte in cui risultava riferita, tra gli altri, tanto ai delitti a sfondo sessuale dianzi indicati (sentenza n. 265 del 2010), quanto all’omicidio volontario (sentenza n. 164 del 2011), quanto, ancora, all’associazione finalizzata al narcotraffico (sentenza n. 231 del 2011). A tali figure delittuose non poteva, infatti, estendersi la ratio giustificativa del regime derogatorio già ravvisata dalla Corte in rapporto ai delitti di mafia (i soli considerati dall’art. 275, comma 3, cod. proc. pen. anteriormente alla novella legislativa del 2009) (ordinanza n. 450 del 1995): ossia che dalla struttura stessa della fattispecie e dalle sue connotazioni criminologiche – legate alla circostanza che l’appartenenza ad associazioni di tipo mafioso implica un’adesione permanente ad un sodalizio criminoso di norma fortemente radicato nel territorio, caratterizzato da una fitta rete di collegamenti personali e dotato di particolare forza intimidatrice – deriva, nella generalità dei casi e secondo una regola di esperienza sufficientemente condivisa, una esigenza cautelare alla cui soddisfazione sarebbe adeguata solo la custodia in carcere (non essendo le misure “minori” sufficienti a troncare i rapporti tra l’indiziato e l’ambito delinquenziale di appartenenza, neutralizzandone la pericolosità).

Connotazioni analoghe non erano infatti riscontrabili in rapporto alle figure criminose sopra elencate. Pur nella loro indubbia gravità e riprovevolezza – destinata a pesare opportunamente nella determinazione della pena inflitta all’autore, quando ne sia riconosciuta in via definitiva la colpevolezza – i suddetti delitti abbracciano, infatti, ipotesi concrete marcatamente eterogenee tra loro e suscettibili soprattutto di proporre, in un numero non marginale di casi, esigenze cautelari adeguatamente fronteggiabili con misure diverse e meno afflittive di quella carceraria.

Questa Corte ha ritenuto, quindi, che l’art. 275, comma 3, cod. proc. pen. violasse, in parte qua, sia l’art. 3 Cost., per l’ingiustificata parificazione dei procedimenti relativi ai delitti considerati a quelli concernenti i delitti di mafia, nonché per l’irrazionale assoggettamento a un medesimo regime cautelare delle diverse ipotesi concrete riconducibili ai relativi paradigmi punitivi; sia l’art. 13, primo comma, Cost., quale referente fondamentale del regime ordinario delle misure cautelari privative della libertà personale; sia, infine, l’art. 27, secondo comma, Cost., per essere attribuiti alla coercizione processuale tratti funzionali tipici della pena.

4.– Alle medesime conclusioni deve pervenirsi anche in rapporto alle figure di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, cui il regime cautelare speciale è esteso dal censurato art. 12, comma 4-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998.

Si tratta, in specie, delle ipotesi previste dal comma 3 del medesimo articolo (oggetto, a sua volta, di profonda modifica ad opera della legge n. 94 del 2009), nelle quali il fatto di favoreggiamento – identificato in quello di chi, in violazione del testo unico sull’immigrazione, «promuove, dirige, organizza, finanzia o effettua il trasporto di stranieri nel territorio dello Stato ovvero compie altri atti diretti a procurarne illegalmente l’ingresso nel territorio dello Stato, ovvero di altro Stato del quale la persona non è cittadina o non ha titolo di residenza permanente» – viene configurato come fattispecie distinta e più severamente punita di quella di cui al comma 1, per il concorso di elementi che accrescono, nella valutazione legislativa, il disvalore dell’illecito. Tali elementi attengono, alternativamente, al numero degli stranieri agevolati (lettera a) o dei concorrenti nel reato (lettera d, prima parte); alle modalità del fatto (che espongano a pericolo la vita o l’incolumità del trasportato o lo sottopongano a trattamento inumano o degradante: lettere b e c); ai mezzi utilizzati (servizi internazionali di trasporto o documentazione alterata, contraffatta o comunque illegalmente ottenuta: lettera d, seconda parte); alla disponibilità, infine, di armi o materie esplodenti da parte degli autori del fatto (lettera e).

Anche in ragione dell’alternatività delle ipotesi ora indicate, la figura delittuosa viene, peraltro, a ricomprendere fattispecie concrete marcatamente differenziate tra loro, sotto il profilo che qui rileva.

Il delitto in discorso costituisce, infatti, un reato a consumazione anticipata, che si perfeziona con il solo compimento di «atti diretti a procurare» l’ingresso illegale di stranieri «nel territorio dello Stato, ovvero di altro Stato del quale la persona non è cittadina o non ha titolo di residenza permanente». Il verbo «procurare» conferisce, altresì, alla fattispecie un’ampia latitudine applicativa, abbracciando qualunque apporto efficiente e causalmente orientato a produrre il risultato finale, ivi comprese – secondo una corrente lettura giurisprudenziale – talune attività immediatamente successive all’arrivo in Italia degli stranieri, che agevolino l’esito dell’operazione.

Dal paradigma legale tipico esula, in ogni caso, il necessario collegamento dell’agente con una struttura associativa permanente. Il reato può bene costituire frutto di iniziativa meramente individuale: la presenza di un numero di concorrenti pari o superiore a tre è, infatti – come accennato – solo una delle ipotesi alternativamente considerata dalla citata norma. D’altra parte, quando pure risulti ascrivibile a una pluralità di persone, il fatto può comunque mantenere un carattere puramente episodico od occasionale e basarsi su una organizzazione rudimentale di mezzi: evenienza, questa, che – stando a quanto si riferisce nell’ordinanza di rimessione – si sarebbe, del resto, verificata nel caso oggetto del giudizio a quo. Ciò, indipendentemente dal rilievo che, secondo quanto già chiarito da questa Corte in rapporto al delitto di associazione finalizzata al narcotraffico, neppure la natura associativa del reato basterebbe, di per sé sola, a legittimare la presunzione in parola, ove non accompagnata da una particolare “qualità” del vincolo fra gli associati, come nell’ipotesi dell’associazione mafiosa (sentenza n. 231 del 2011).

In sostanza, dunque, le fattispecie criminose cui la presunzione in esame è riferita possono assumere le più disparate connotazioni: dal fatto ascrivibile ad un sodalizio internazionale, rigidamente strutturato e dotato di ingenti mezzi, che specula abitualmente sulle condizioni di bisogno dei migranti, senza farsi scrupolo di esporli a pericolo di vita; all’illecito commesso una tantum da singoli individui o gruppi di individui, che agiscono per le più varie motivazioni, anche semplicemente solidaristiche in rapporto ai loro particolari legami con i migranti agevolati, essendo il fine di profitto previsto dalla legge come mera circostanza aggravante (comma 3-bis, lettera b, dell’art. 12 del d.lgs. n. 286 del 1998).

L’eterogeneità delle fattispecie concrete riferibili al paradigma punitivo astratto non consente, dunque, di enucleare una regola generale, ricollegabile ragionevolmente a tutte le «connotazioni criminologiche» del fenomeno, secondo la quale la custodia cautelare in carcere sarebbe l’unico strumento idoneo a fronteggiare le esigenze cautelari.

La presunzione assoluta censurata non può neppure rinvenire la sua base di legittimazione costituzionale nella gravità astratta del reato di favoreggiamento dell’immigrazione, né nell’esigenza di eliminare o ridurre le situazioni di allarme sociale correlate all’incremento del fenomeno della migrazione clandestina. Va, infatti, ribadito quanto già affermato al riguardo da questa Corte: e, cioè, che la gravità astratta del reato, considerata in rapporto alla misura della pena o alla natura dell’interesse protetto, è significativa ai fini della determinazione della sanzione, ma inidonea a fungere da elemento preclusivo alla verifica del grado delle esigenze cautelari e all’individuazione della misura concretamente idonea a farvi fronte; mentre il rimedio all’allarme sociale causato dal reato non può essere annoverato tra le finalità della custodia cautelare, costituendo una funzione istituzionale della pena, perché presuppone la certezza circa il responsabile del delitto che ha provocato l’allarme (sentenze n. 231 e n. 164 del 2011, n. 265 del 2010).

5.– Ciò che vulnera i valori costituzionali non è la presunzione in sé, ma il suo carattere assoluto, che implica una indiscriminata e totale negazione di rilievo al principio del «minore sacrificio necessario». Di contro, la previsione di una presunzione solo relativa di adeguatezza della custodia carceraria – atta a realizzare una semplificazione del procedimento probatorio suggerita da aspetti ricorrenti del fenomeno criminoso considerato, ma comunque superabile da elementi di segno contrario – non eccede i limiti di compatibilità costituzionale, rimanendo per tale verso non censurabile l’apprezzamento legislativo circa la ordinaria configurabilità di esigenze cautelari nel grado più intenso (sentenze n. 231 e n. 164 del 2011, n. 265 del 2010).

Il comma 4-bis dall’art. 12 del d.lgs. n. 286 del 1998 va dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui – nel prevedere che, quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ai reati previsti dal comma 3, è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari – non fa salva, altresì, l’ipotesi in cui siano acquisiti elementi specifici, in relazione al caso concreto, dai quali risulti che le esigenze cautelari possono essere soddisfatte con altre misure.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 26, lettera f), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), nella parte in cui – nel prevedere che, quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ai reati previsti dal comma 3 del medesimo articolo, è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari – non fa salva, altresì, l’ipotesi in cui siano acquisiti elementi specifici, in relazione al caso concreto, dai quali risulti che le esigenze cautelari possono essere soddisfatte con altre misure.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2011.

F.to:

Alfonso QUARANTA, Presidente

Giuseppe FRIGO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2011.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: MELATTI

Sentenza 330/2011

Sentenza 330/2011
Giudizio

Presidente QUARANTA - Redattore QUARANTA

Udienza Pubblica del 22/11/2011 Decisione del 12/12/2011
Deposito del 16/12/2011 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 11, c. 6° bis, del decreto legge 31/05/2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, c. 1°, della legge 30/07/2010, n. 122.
Massime:
Atti decisi: ric. 97/2010

SENTENZA N. 330

ANNO 2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 11, comma 6-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosso dalla Regione Toscana con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in cancelleria il 30 settembre 2010 ed iscritto al n. 97 del registro ricorsi 2010.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 22 novembre 2011 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;

uditi l’avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Toscana e l’avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.— Con ricorso notificato il 28 settembre 2010 e depositato il successivo 30 settembre, la Regione Toscana ha impugnato diverse disposizioni del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122.

In particolare, la ricorrente ritiene che l’art. 11, comma 6-bis (comma inserito dalla legge di conversione), violi gli artt. 117, terzo comma, 118, primo comma, e 119, primo e secondo comma, della Costituzione, poiché esso, nel disciplinare aspetti specifici dell’assistenza farmaceutica rientranti nella materia della tutela della salute, non si limita a fissare principi fondamentali ma, quale norma di dettaglio, affida la revisione dei criteri di remunerazione della spesa farmaceutica ad un accordo tra Ministeri, l’Agenzia italiana del farmaco e le associazioni di categoria, con ciò determinando una ulteriore lesione del principio di leale collaborazione e dell’autonomia di bilancio regionale in quanto non è previsto alcun coinvolgimento delle Regioni.

L’art. 11, comma 6-bis, prevede, infatti, che «entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è avviato un apposito confronto tecnico tra il Ministero della salute, il Ministero dell’economia e delle finanze, l’AIFA e le associazioni di categoria maggiormente rappresentative, per la revisione dei criteri di remunerazione della spesa farmaceutica secondo i seguenti criteri: estensione delle modalità di tracciabilità e controllo a tutte le forme di distribuzione dei farmaci, possibilità di introduzione di una remunerazione della farmacia basata su una prestazione fissa in aggiunta ad una ridotta percentuale sul prezzo di riferimento del farmaco che, stante la prospettata evoluzione del mercato farmaceutico, garantisca una riduzione della spesa per il Servizio sanitario nazionale».

La Regione Toscana nel ritenere tale disposizione autoapplicativa e, dunque, in contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, osserva che essa non troverebbe giustificazione neanche se si volesse affermare che nel caso di specie ricorre un’esigenza di carattere unitario tale da attrarre in capo allo Stato l’esercizio della funzione amministrativa, e quindi, anche di quella normativa, concernente le modalità di remunerazione della spesa farmaceutica. In tal caso, infatti, risulterebbe comunque violato l’art. 118, primo comma, della Costituzione, in quanto il legislatore statale non ha previsto alcuna forma di coinvolgimento, mediante intesa, delle Regioni, pur essendo le stesse titolari di potestà legislativa concorrente in materia di tutela della salute.

Infine, la norma censurata violerebbe l’art. 119, primo e secondo comma, della Costituzione, poiché determina, in via unilaterale, una modifica della remunerazione della spesa farmaceutica che potrebbe incidere sul bilancio regionale.

Sul punto, la Regione Toscana osserva che, seppure l’art. 11, comma 6-bis, preveda che il confronto tra i Ministeri e l’AIFA debba portare ad una riduzione della spesa per il Servizio sanitario nazionale, ciò non elimina il vizio prospettato, perché tale determinazione sarà vincolante per le Regioni che, invece, avrebbero potuto individuare e proporre misure per fronteggiare la spesa farmaceutica capaci di produrre un maggiore risparmio (ad esempio, mediante un incremento della distribuzione diretta dei farmaci generici da acquistare dalle ASL, a seguito di gare effettuate direttamente con le industrie produttrici).

In sostanza, le Regioni sarebbero vincolate al «quantum» di risparmio predefinito a livello statale, senza poter neanche intervenire nel confronto tecnico e, dunque, private della possibilità di individuare interventi capaci di determinare un maggiore contenimento della spesa farmaceutica e, quindi, un maggiore vantaggio per il bilancio regionale.

2.— Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile, ovvero non fondata.

Nel merito, la difesa dello Stato premette che il provvedimento impugnato è stato adottato in via di urgenza al fine di attuare le opportune misure tese a contenere una grave crisi economica internazionale, risultando, dunque, le norme che lo compongono espressione della competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica.

In particolare, l’art. 11 impugnato si limita ad istituire un tavolo tecnico di confronto tra lo Stato e gli operatori nel settore farmaceutico al fine di individuare soluzioni tese alla riduzione della spesa che eventualmente in futuro saranno contenute in specifiche norme.

In sostanza, la disposizione censurata, in quanto programmatica e con finalità di stimolo nei confronti delle Autorità, risulterebbe inidonea a ledere le competenze legislative e amministrative delle Regioni.

Conclude la difesa statale osservando che la prevista modifica dei criteri di remunerazione delle farmacie non interferisce né sull’autonomia finanziaria della Regione né sull’organizzazione regionale del sistema di erogazione dei farmaci.

3.— In prossimità dell’udienza – originariamente fissata in data 7 giugno 2011 – l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria con la quale ha sostanzialmente ribadito le argomentazioni contenute nell’atto di costituzione.

4.— La Regione Toscana il 17 maggio 2011 ha depositato una memoria, ribadendo sostanzialmente le motivazioni poste a fondamento del ricorso.

La ricorrente ritiene la norma censurata lesiva delle proprie competenze legislative, sul presupposto che essa non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni nel procedimento volto ad individuare nuovi criteri di remunerazione della spesa farmaceutica tesi alla riduzione della spesa per il Servizio sanitario nazionale.

In particolare, la Regione Toscana, dopo aver rilevato che la rimborsabilità dei farmaci da parte del SSN rientra nella competenza del legislatore statale in materia di determinazione dei livelli essenziali di assistenza, osserva che, proprio con riferimento a questi ultimi, l’art. 6 del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 16 novembre 2001, n. 405, attribuisce alla Regione il potere di disporre la totale o la parziale esclusione dalla rimborsabilità dei farmaci, tenuto conto dell’andamento della propria spesa farmaceutica rispetto al tetto di spesa programmato.

Da ciò si evince che il legislatore nazionale «non esclude che, nell’ambito dei LEA, che pure hanno una generale finalizzazione di tipo egualitario, una Regione possa differenziare per il suo territorio il livello di rimborsabilità dei farmaci, purché la eventuale determinazione amministrativa regionale sia preceduta dal procedimento individuato nel primo comma dell’art. 6 del decreto-legge n. 347 del 2001 e la Regione operi al fine del contenimento della propria spesa farmaceutica» (sentenza n. 44 del 2010).

Conferma dell’indicata competenza regionale nell’ambito dei LEA viene poi rinvenuta, dapprima, negli artt. 5 e 8 del già citato decreto-legge n. 347 del 2001, i quali attribuiscono alle Regioni il potere di adottare gli opportuni atti volti a garantire il rispetto del tetto di spesa per l’assistenza farmaceutica fissato dallo stesso decreto, e, successivamente, nell’art. 48 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326.

Dal quadro normativo sopra riportato si ricava, sempre a parere della ricorrente, che alle Regioni sono affidate dal legislatore statale specifiche competenze per assicurare il rispetto del tetto di spesa farmaceutica definito a livello nazionale e ciò in quanto l’assistenza farmaceutica rientra nella materia concorrente della tutela della salute.

La Regione Toscana conclude, quindi, sostenendo la illegittimità costituzionale della norma impugnata.

5.— Con nuova memoria, depositata il 17 ottobre 2011, la difesa statale ha ribadito le proprie ragioni, sottolineando che la norma impugnata deve essere ricondotta alle materie dell’ordinamento civile e del coordinamento della finanza pubblica.

Considerato in diritto

1.— Con il ricorso indicato in narrativa, la Regione Toscana ha impugnato, tra diverse disposizioni, l’art. 11, comma 6-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, deducendo la violazione degli articoli 117, terzo comma, 118, primo comma, e 119, primo e secondo comma, della Costituzione.

1.1.— La citata disposizione prevede che, «entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è avviato un apposito confronto tecnico tra il Ministero della salute, il Ministero dell’economia e delle finanze, l’AIFA e le associazioni di categoria maggiormente rappresentative, per la revisione dei criteri di remunerazione della spesa farmaceutica secondo i seguenti criteri: estensione delle modalità di tracciabilità e controllo a tutte le forme di distribuzione dei farmaci, possibilità di introduzione di una remunerazione della farmacia basata su una prestazione fissa in aggiunta ad una ridotta percentuale sul prezzo di riferimento del farmaco che, stante la prospettata evoluzione del mercato farmaceutico, garantisca una riduzione della spesa per il Servizio sanitario nazionale».

Tale disposizione violerebbe, in primo luogo, l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto essa, espressione della competenza legislativa in materia di tutela della salute, nella quale rientra l’organizzazione del servizio farmaceutico e l’assistenza farmaceutica, introdurrebbe una normativa di dettaglio di competenza regionale.

Viene dedotta, in secondo luogo, la violazione dell’art. 118, primo comma, Cost., giacché, anche a ritenere sussistente, nel caso di specie, un’esigenza di carattere unitario tale da attrarre in capo allo Stato l’esercizio della funzione amministrativa (e, quindi, anche di quella legislativa), concernente le modalità di remunerazione della spesa farmaceutica, non risulta essere stata prevista alcuna forma di coinvolgimento, mediante intesa, delle Regioni.

In terzo luogo, viene ipotizzato il contrasto con l’art. 119, primo e secondo comma, Cost., in quanto la norma impugnata determinerebbe in via unilaterale una modifica della remunerazione della spesa farmaceutica suscettibile di incidere sul bilancio della Regione, in violazione dell’autonomia finanziaria di quest’ultima.

2.— Riservata a separate pronunce la decisione sulle questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto altre disposizioni del decreto-legge n. 78 del 2010, quella relativa al comma 6-bis dell’art. 11 è fondata, nei termini di seguito precisati.

3.— Deve premettersi che la norma oggetto del presente giudizio investe una pluralità di ambiti materiali, alcuni dei quali riservati alla potestà legislativa esclusiva statale, altri, invece, rimessi alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni.

3.1.— L’impugnata disposizione attiene certamente alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali – poiché l’erogazione di farmaci rientra nei livelli essenziali di assistenza (LEA), il cui godimento è assicurato a tutti in condizioni di uguaglianza sull’intero territorio nazionale (ex multis, sentenza n. 282 del 2002) – e alla materia dell’ordinamento civile, giacché, per i prodotti farmaceutici, vige «il sistema del prezzo contrattato», in forza del quale l’eventuale modifica delle quote di spettanza dovute alle aziende farmaceutiche, ai grossisti e ai farmacisti è rimessa «all’autonomia contrattuale dei soggetti del ciclo produttivo e distributivo attraverso convergenti manifestazioni di volontà» (sentenza n. 295 del 2009).

Gli altri ambiti materiali interessati dalla norma in esame sono quelli – oggetto di potestà legislativa concorrente, statale e regionale – della tutela della salute (cui è da ricondurre l’organizzazione del servizio farmaceutico; sentenza n. 87 del 2006, nonché, da ultimo, sentenza n. 8 del 2011) e, soprattutto, del coordinamento della finanza pubblica, attesa l’obiettiva finalizzazione del «confronto tecnico», disciplinato dall’impugnato comma 6-bis, alla «riduzione della spesa per il Servizio sanitario nazionale», come si evince anche dal collegamento della disposizione impugnata con quella contenuta nel precedente comma 6.

3.2.— La compresenza delle descritte competenze concorrenti statali e regionali con quelle, invece, esclusive dello Stato, di cui alle lettere l) ed m) del secondo comma dell’art. 117 Cost., impone di verificare come il legislatore statale abbia, in concreto, «esercitato, nel settore dei farmaci destinati all’utilizzazione nel Servizio sanitario nazionale, la propria competenza in tema di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”: è, infatti, evidente che il limite della competenza esclusiva statale appena ricordata rispetto alla competenza legislativa concorrente in tema di “tutela della salute” può essere relativamente mobile e dipendere concretamente dalle scelte legislative operate» (sentenza n. 271 del 2008).

Ancora di recente, questa Corte, riprendendo la motivazione della sentenza ora citata, nel premettere che «l’erogazione di farmaci rientra nei livelli essenziali di assistenza (LEA)», ha affermato come il legislatore nazionale non escluda affatto «che, nell’ambito dei LEA, che pure hanno una generale finalizzazione di tipo egualitario, una Regione possa differenziare per il suo territorio il livello di rimborsabilità dei farmaci», purché la eventuale determinazione amministrativa regionale sia preceduta dal procedimento individuato dall’art. 6, comma 1, del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 16 novembre 2001, n. 405, e sempre che «la Regione operi al fine del contenimento della propria spesa farmaceutica» (sentenza n. 44 del 2010). Sullo sfondo, invero, dei diversi interventi normativi succedutisi in materia si è sempre posta l’esigenza di coniugare «una necessaria opera di contenimento della spesa farmaceutica» con la garanzia che continuino «ad erogarsi a carico del Servizio sanitario nazionale i farmaci reputati, secondo un apprezzamento tecnico-scientifico, idonei a salvaguardare il diritto alla salute degli assistiti» (citata sentenza n. 44 del 2010).

3.3.— Orbene, in presenza di una simile sovrapposizione di materie e nell’impossibilità di individuarne una prevalente, il legislatore statale avrebbe dovuto attribuire adeguato rilievo al principio di leale collaborazione, «le cui potenzialità precettive si manifestano compiutamente negli ambiti di intervento nei quali s’intrecciano interessi ed esigenze di diversa matrice» (sentenza n. 33 del 2011); anche nell’ipotesi oggi in esame, infatti, la «fitta trama di rapporti tra interessi statali, regionali e locali determina, sul versante legislativo, una “concorrenza di competenze” (sentenza n. 50 del 2005), cui consegue l’applicazione di quel “canone della leale collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro competenze” (sentenze n. 278 del 2010; n. 88 del 2009 e n. 219 del 2005)» (citata sentenza n. 33 del 2011).

Non essendo ciò avvenuto nel caso di specie, deve dichiararsi l’illegittimità costituzionale della norma censurata, giacché essa, nella parte in cui non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni, privando, di fatto, le stesse della già ricordata possibilità di differenziare, con determinazione amministrativa e per il proprio territorio, il livello di rimborsabilità dei farmaci, viola l’art. 118 Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 11, comma 6-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), comma inserito dalla legge di conversione 30 luglio 2010, n. 122, nella parte in cui non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni nel confronto tecnico da esso disciplinato.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2011.

F.to:

Alfonso QUARANTA, Presidente e Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2011.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: MELATTI