SENTENZA N. 41
ANNO 2014
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito del verbale dell’Ufficio elettorale centrale nazionale presso la Corte di cassazione del 5 marzo 2013, promosso dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con ricorso notificato il 4 maggio 2013, depositato in cancelleria l’8 maggio 2013 ed iscritto al n. 6 del registro conflitti tra enti 2013.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2014 il Giudice relatore Giuliano Amato;
udito l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 4 maggio 2013 e depositato il successivo 8 maggio, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente pro tempore, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, per la dichiarazione che non spettava allo Stato, e per esso all’Ufficio elettorale centrale nazionale costituito presso la Corte di cassazione per la verifica e la proclamazione dei risultati delle elezioni per la Camera dei deputati svoltesi il 24 e 25 febbraio 2013, di assegnare complessivamente alla circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia 12 seggi, anziché i 13 seggi ad essa spettanti sulla base del d.P.R. 22 dicembre 2012 (Assegnazione alle circoscrizioni elettorali del territorio nazionale e alle ripartizioni della circoscrizione Estero del numero dei seggi spettanti per l’elezione della Camera dei deputati), assunto in stretta applicazione di quanto previsto dall’art. 56, quarto comma, della Costituzione.
La Regione chiede che sia di conseguenza annullato il verbale del 5 marzo 2013 con il quale, al termine della richiamata procedura elettorale, lo stesso Ufficio elettorale centrale nazionale ha assegnato alla circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia 12 seggi anziché i 13 spettanti, in quanto adottato in violazione degli artt. 1, 3, primo comma, 5 e 56, quarto comma, Cost., nonché del d.P.R. 22 dicembre 2012.
1.1– Premette la ricorrente che l’Ufficio è pervenuto a tale risultato compiendo le operazioni di compensazione previste dall’art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati) e successive modificazioni, ai sensi del quale «Nel caso in cui non sia possibile fare riferimento alla medesima circoscrizione ai fini del completamento delle operazioni precedenti, fino a concorrenza dei seggi ancora da cedere, alla coalizione di liste o lista singola eccedentaria vengono sottratti i seggi in quelle circoscrizioni nelle quali li ha ottenuti con le minori parti decimali del quoziente di attribuzione e alla coalizione di liste o lista singola deficitaria sono conseguentemente attribuiti seggi in quelle altre circoscrizioni nelle quali abbiano le maggiori parti decimali del quoziente di attribuzione non utilizzate».
Nell’impugnato verbale dell’Ufficio elettorale centrale nazionale tali operazioni vengono così descritte: «Quindi, l’Ufficio elettorale centrale nazionale, a norma dell’art. 83, comma 1, n. 8, del Testo unico 30 marzo 1957, n. 361, e successive modificazioni, sottrae i seggi eccedenti alla coalizione avente come capo Silvio Berlusconi nelle circoscrizioni nelle quali essa li ha ottenuti con le parti decimali dei quozienti di attribuzione, secondo il loro ordine crescente e li assegna, nella stessa circoscrizione nel solo caso della Liguria, alla coalizione di liste avente come capo Pierluigi Bersani che non ha ottenuto il numero di seggi spettanti e che ha parti decimali dei quozienti non utilizzate, come risulta dai prospetti V-bis allegati al presente verbale. Nei casi in cui non è stato possibile far riferimento alla medesima circoscrizione e cioè nelle circoscrizioni Friuli-Venezia Giulia e Molise, fino a concorrenza dei seggi ancora da cedere, alla coalizione di liste e alla lista eccedentaria sono stati sottratti i seggi nelle circoscrizioni nelle quali sono stati ottenuti con le minori parti decimali del quoziente di attribuzione; tali seggi sono stati attribuiti alla coalizione di liste deficitaria nelle circoscrizioni nelle quali ha le maggiori parti decimali del quoziente di attribuzione non utilizzate, cioè Sardegna e Umbria».
1.2.– Secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, il criterio di ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni sarebbe fissato dall’art. 56 Cost. attraverso un rigido rapporto di proporzionalità con la popolazione delle stesse e rivestirebbe carattere assoluto, in quanto espressione del principio democratico, della sovranità popolare e della parità di trattamento tra i cittadini.
Il risultato cui è pervenuto l’Ufficio elettorale risulterebbe pertanto illegittimo, in quanto altererebbe la distribuzione della rappresentanza territoriale come definita dalla Costituzione, determinando una sottorappresentazione della comunità friulana e giuliana.
Da ciò discenderebbe – ad avviso della ricorrente – l’illegittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, numero 8), ultimo periodo, del d.P.R. n. 361 del 1957, ove inteso nel senso di imporre o comunque consentire tale alterazione del riparto dei seggi tra le circoscrizioni; nonché, conseguentemente, l’illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto invasivo dei diritti di rappresentanza democratica della comunità regionale.
1.3.– Con riferimento ai requisiti soggettivi di ammissibilità del conflitto, la Regione evidenzia in primo luogo di essere la sola espressione istituzionale della popolazione della circoscrizione Friuli-Venezia Giulia, la quale, in difetto della rappresentanza regionale, non avrebbe alcun altro modo di tutelare i diritti che la Costituzione assegna alla popolazione stanziata sul suo territorio.
Il rapporto di immedesimazione tra comunità e istituto regionale, già implicito nell’art. 5 Cost., sarebbe espressamente riconosciuto dall’art. 1 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), secondo il quale «Il Friuli-Venezia Giulia è costituito in Regione autonoma […]», ente politico esponenziale degli interessi generali della propria comunità territoriale e come tale legittimato a far valere davanti alla Corte costituzionale la diminuzione di rappresentanza che essa subisce in ragione della sottrazione di un rappresentante a quelli ad essa assegnati a norma dell’art. 56 Cost.
D’altra parte, ad avviso della ricorrente, la stessa Corte costituzionale, in più occasioni, avrebbe ammesso la Regione ad impugnare anche atti amministrativi (sentenza n. 51 del 1991) e leggi (sentenza n. 276 del 1991) che non ledevano specifiche competenze costituzionali della Regione stessa, ma che, pregiudicando gli interessi della popolazione stanziata sul suo territorio, erano lesivi della generale competenza costituzionale della Regione, legata alla tutela di quegli interessi.
1.4.– Con riferimento alla natura dell’atto impugnato, pur trattandosi di atto di un Ufficio costituito presso la Corte di cassazione, la ricorrente richiama la sentenza n. 259 del 2009 per sottolinearne il carattere amministrativo e non giurisdizionale.
L’atto sarebbe altresì suscettibile di formare oggetto di conflitto in quanto espressione ultima delle determinazioni statali, dovendo escludersi che l’attività dell’Ufficio elettorale centrale nazionale risulti poi assorbita in quella della Camera dei deputati in sede di controllo dei titoli di ammissione dei suoi componenti, a norma dell’art. 66 Cost.
1.5.– Quanto al merito del conflitto, la Regione evidenzia il contrasto del risultato cui è pervenuto l’Ufficio elettorale centrale nazionale con l’art. 56, quarto comma, Cost. Posto che la ripartizione di seggi tra le circoscrizioni secondo il criterio fissato da questa disposizione sarebbe una variabile indipendente che non potrebbe essere alterata, qualunque meccanismo di compensazione che conducesse, in termini di assegnazione di seggi alle circoscrizioni, ad un risultato diverso da quello imposto dalla Costituzione costituirebbe – ad avviso della ricorrente – violazione della Costituzione e lesione del diritto di rappresentanza della popolazione di un determinato territorio.
L’art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del 1957, nel prevedere il cambio di circoscrizione, consente di attribuire un seggio ad una circoscrizione diversa da quella alla quale esso costituzionalmente spetta, qualora in quest’ultima circoscrizione la lista che dovrebbe beneficiare del seggio in più non abbia resti non utilizzati.
In tal modo, secondo la ricorrente, la legge verrebbe a privilegiare i resti in termini di voti espressi dal corpo elettorale sui resti relativi alla popolazione residente nella circoscrizione, così violando l’art. 56, quarto comma, Cost.
La Regione chiede pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, previa dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del 1957, nella parte in cui, anziché prevedere che le compensazioni eventualmente necessarie si effettuino all’interno della stessa circoscrizione, consente che – in talune ipotesi – si operi la sostituzione della circoscrizione nella quale viene assegnato il seggio, con la conseguenza di rendere il numero dei seggi assegnati alle circoscrizioni interessate dallo scambio difforme dalla previsione costituzionale.
2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio chiedendo che il ricorso per conflitto di attribuzione sia dichiarato inammissibile e comunque infondato.
2.1.– La difesa statale deduce in primo luogo l’inammissibilità del conflitto per difetto di legittimazione in capo alla Regione ricorrente, in quanto la rappresentanza istituzionale della comunità presupporrebbe una omogeneità di interessi in capo ai rappresentati che nel caso in esame non potrebbe sussistere; ad elezioni avvenute, infatti, una volta che sia noto lo schieramento politico al quale dovrebbe essere assegnato il seggio in contestazione, è dubbio che ci sia un interesse veramente comune a tutti i cittadini della Regione.
2.2.– L’Avvocatura generale deduce inoltre che lo strumento del conflitto è posto a tutela della Regione apparato e non della Regione comunità, proprio in quanto teso ad affermare che una determinata competenza non spetta allo Stato, ma alla Regione.
Il ricorso sarebbe inoltre inammissibile in quanto non è in alcun modo volto a contestare l’invasione di una sfera di competenza amministrativa della Regione; infatti, laddove fosse accolto, ciò non potrebbe in nessun caso portare alla positiva affermazione della spettanza alla Regione della competenza in materia di elezioni del Parlamento, la quale spetta inequivocabilmente allo Stato (art. 117, secondo comma, lettera f).
2.3.– D’altra parte, ad avviso della difesa statale, lo stesso strumento del conflitto di attribuzione, prescelto dalla ricorrente, sarebbe inconferente, poiché soltanto la Giunta per le elezioni della Camera dei deputati sarebbe competente a decidere sulla questione proposta dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in questa sede. Ove peraltro il conflitto fosse dichiarato ammissibile, sarebbe in ogni caso necessario disporre l’integrazione del contraddittorio con tutte le Regioni destinate a vedere, in conseguenza dell’eventuale accoglimento del conflitto, una diversa assegnazione dei seggi.
2.4.– L’Avvocatura generale evidenzia altresì che il ricorso è volto ad ottenere l’annullamento di un provvedimento emanato in puntuale esecuzione di una norma di legge, della quale viene dedotta la contrarietà a Costituzione; il conflitto sarebbe dunque uno strumento per aggirare i limiti posti dall’art. 127 Cost. all’impugnazione diretta di una norma.
2.5.– Quanto al merito del conflitto, la difesa dello Stato sottolinea l’infondatezza delle censure formulate dalla Regione con riferimento all’art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del 1957, ritenendolo viceversa in perfetta sintonia con le norme costituzionali.
Stante il sistema elettorale della Camera dei deputati fondato su base nazionale, il complesso meccanismo dei quozienti e dei resti previsto dalla normativa in esame, privilegiando i resti maggiori, valorizzerebbe la generale volontà del corpo elettorale, a differenza del criterio di riparto ipotizzato dalla ricorrente, che porterebbe a sottrarre il seggio a chi ha conseguito il maggior numero di voti e lo assegnerebbe a chi ha raccolto un minor consenso, con conseguente violazione dei principi di cui agli artt. 1 e 48 Cost.
3.– Con memoria depositata il 20 gennaio 2014 la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha svolto alcune considerazioni in replica all’atto di costituzione dell’Avvocatura.
3.1.– In riferimento al difetto di legittimazione al ricorso per l’impossibilità della Regione di tutelare un interesse veramente comune a tutti i suoi cittadini, la ricorrente ricorda che, a partire dallo Stato liberale, si è ritenuto che gli organi politici non debbano preoccuparsi degli interessi di determinati gruppi sociali, ma dell’interesse generale della Nazione (art. 67 Cost.) o, nel caso di organi politici regionali, della Regione (art. 16 dello statuto Friuli-Venezia Giulia).
La Regione ricorrente richiama poi la giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto la legittimazione delle Regioni ad impugnare anche leggi che non ledevano specifiche competenze costituzionali, ma che, pregiudicando gli interessi della popolazione stanziata sul territorio, erano lesive della generale competenza costituzionale della Regione alla tutela di tali interessi.
Né, ad avviso della Regione ricorrente, il conflitto dovrebbe necessariamente consistere in una vindicatio potestatis, come ritenuto dalla difesa statale, ben potendo il ricorrente contestare non solo l’usurpazione di un proprio potere, ma anche l’illegittimo esercizio di un potere altrui.
3.2.– In riferimento alla competenza della Giunta della Camera dei deputati a decidere sulla questione proposta davanti alla Corte, la ricorrente sottolinea che davanti alla Giunta si sarebbe potuta contestare una diversa questione, avente ad oggetto la convalida o meno dell’elezione di un deputato. Si sarebbe trattato, in ogni caso, di un giudizio diverso rispetto al conflitto di attribuzione.
3.3.– Quanto poi alla configurazione del conflitto come strumento utilizzato per aggirare surrettiziamente l’impugnazione diretta della norma applicata dall’atto impugnato, la Regione ricorrente rileva che solo nel momento di adozione dell’atto applicativo si sarebbe concretizzata la lesione che legittimerebbe la Regione a ricorrere.
Escludere a priori la possibilità che la Corte sollevi davanti a sé la questione di costituzionalità della norma, significherebbe vanificare la ratio del giudizio incidentale, che è quella di consentire la difesa contro leggi incostituzionali nel momento in cui vengono applicate in giudizio.
3.4.– Nel merito, la ricorrente ricorda che l’incongruenza tra il criterio utilizzato per distribuire i seggi tra le circoscrizioni (la popolazione) e quello utilizzato per distribuire i seggi spettanti ad ogni coalizione o lista in base al riparto nazionale (i voti ricevuti), ha dato origine ad una questione di costituzionalità in relazione alla legge per le elezioni del Parlamento europeo, che la Corte nella sentenza n. 271 del 2010 ha ritenuto inammissibile per l’esistenza di più soluzioni possibili in grado di ridurre l’effetto di slittamento di seggi da una circoscrizione all’altra.
Ad avviso della Regione, tuttavia, le elezioni della Camera dei deputati sarebbero diverse da quelle per il Parlamento europeo, poiché solo per le prime sarebbe sancito espressamente il principio dell’art. 56, quarto comma, Cost. Trattandosi dell’unica regola espressa posta dalla Costituzione in materia di elezioni, quella sostenuta dalla Regione ricorrente si configurerebbe come soluzione costituzionalmente obbligata che il legislatore dovrebbe mantenere ferma.
Considerato in diritto
1.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente pro tempore, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, per la dichiarazione che non spettava allo Stato, e per esso all’Ufficio elettorale centrale nazionale costituito presso la Corte di cassazione per la verifica e la proclamazione dei risultati delle elezioni per la Camera dei deputati svoltesi il 24 e 25 febbraio 2013, di assegnare complessivamente alla circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia 12 seggi, anziché i 13 seggi ad essa spettanti sulla base del d.P.R. 22 dicembre 2012 (Assegnazione alle circoscrizioni elettorali del territorio nazionale e alle ripartizioni della circoscrizione Estero del numero dei seggi spettanti per l’elezione della Camera dei deputati), assunto in stretta applicazione di quanto previsto dall’art. 56 della Costituzione.
1.1.– Ad avviso della ricorrente, il criterio di ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni sarebbe fissato dall’art. 56 Cost. attraverso un rigido rapporto di proporzionalità con la popolazione delle stesse e rivestirebbe carattere assoluto, in quanto espressione del principio democratico, della sovranità popolare e della parità di trattamento tra i cittadini.
Il risultato cui è pervenuto l’Ufficio elettorale in seguito alle operazioni di compensazione compiute in applicazione dell’art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), e successive modificazioni, risulterebbe pertanto illegittimo, in quanto altererebbe la distribuzione della rappresentanza territoriale come definita dalla Costituzione, determinando una sottorappresentazione della comunità friulana e giuliana.
La Regione chiede che sia di conseguenza annullato il verbale del 5 marzo 2013 con il quale l’Ufficio elettorale centrale nazionale ha assegnato alla circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia 12 seggi, anziché i 13 spettanti, previa declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, numero 8), nella parte in cui consente che – in talune ipotesi – si operi la sostituzione della circoscrizione nella quale viene assegnato il seggio, con la conseguenza di rendere il numero dei seggi, assegnati alle circoscrizioni interessate dallo scambio, difforme dalla previsione costituzionale.
2.– Il conflitto deve essere dichiarato inammissibile alla luce della consolidata giurisprudenza di questa Corte.
2.1.– Perché si dia la materia di un conflitto di attribuzione fra Regione e Stato, occorre innanzitutto che la prima lamenti la lesione della propria sfera di competenza costituzionale e in secondo luogo che «la negazione o lesione della competenza sia compiuta immediatamente e direttamente con quell’atto, ed esso, qualora sia preceduto da altro che ne costituisca il precedente logico e giuridico, sia nei confronti dello stesso, autonomo, nel senso che non ne ripeta identicamente il contenuto o ne costituisca una mera e necessaria esecuzione» (ex plurimis, sentenza n. 206 del 1975).
Nessuno dei due requisiti è soddisfatto dal presente conflitto.
2.2.– Quanto al primo, non può essere condivisa la tesi prospettata dalla ricorrente secondo cui la Regione, in quanto ente esponenziale a fini generali, può far valere, in sede di conflitto di attribuzione, l’interesse della comunità stanziata sul proprio territorio ad avere nella Camera dei deputati una rappresentanza numericamente più consistente. Secondo la giurisprudenza di questa Corte «Le Regioni, infatti, possono proporre ricorso per conflitto di attribuzioni, a norma dell’art. 39, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, quando esse lamentino non una qualsiasi lesione, ma una lesione di una propria competenza costituzionale» (ex plurimis, sentenze n. 380 del 2007 e n. 27 del 1996).
Nel caso di specie una lesione del genere non sarebbe neppure ipotizzabile, non avendo la Regione alcuna competenza costituzionalmente garantita in materia di elezioni per il Parlamento; né, d’altra parte, la Regione esprime alcuna rappresentanza parlamentare, in quanto i deputati eletti nella circoscrizione regionale non sono rappresentanti della Regione né come ente, né come comunità, ma rappresentano l’intera Nazione (art. 67 Cost.). Manca, dunque, lo stesso presupposto perché le doglianze della ricorrente possano essere prese in considerazione in questa sede.
Né, in contrario avviso, può essere invocata la giurisprudenza di questa Corte secondo la quale la rappresentanza della comunità territoriale della Regione può concorrere alla sua legittimazione ad agire (sentenze n. 276 e n. 51 del 1991). In tale giurisprudenza, infatti, la legittimazione ad agire è stata riconosciuta perché la pretesa della Regione si fondava anche sulla dedotta violazione di altre norme costituzionali e non solo sulla mera esponenzialità degli interessi della propria comunità.
2.3.– Quanto al secondo requisito, questa Corte ha in più occasioni affermato, con riguardo al rapporto fra atto (amministrativo) impugnato e legge (o atto con forza di legge) di cui esso è attuazione, che «in sede di conflitto di attribuzione non (è) possibile impugnare atti amministrativi al solo scopo di far valere pretese violazioni della Costituzione da parte della legge che è a fondamento dei poteri svolti con gli atti impugnati» (ex plurimis, sentenza n. 472 del 1995).
Alla luce di tali principi, si tratta di valutare se l’atto oggetto del presente conflitto sia immediatamente lesivo della competenza assunta come propria dalla Regione, o se invece la lesione che si ritiene non debba farsi risalire alle disposizioni legislative di cui tale atto è esecuzione.
In realtà, risulta evidente che il verbale del 5 marzo 2013 sia stato redatto dall’Ufficio elettorale centrale nazionale presso la Corte di cassazione senza alcun margine di autonoma valutazione, ma in puntuale esecuzione dell’art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del 1957, e che dunque la lesione lamentata dalla ricorrente sia riconducibile non già all’atto impugnato, ma alla norma di legge di cui esso è attuazione.
2.4.– Né può essere accolta la richiesta – che la ricorrente rivolge alla Corte – di sollevare innanzi a sé, in via di incidente nel presente giudizio, questione di legittimità costituzionale del predetto art. 83, comma 1, numero 8), penultimo e ultimo periodo, per contrasto con l’art. 56, quarto comma, Cost. Siffatta ipotesi presuppone che si sia instaurato un giudizio per conflitto di attribuzione avente un suo oggetto autonomo, e cioè un giudizio in cui si lamenti una lesione della sfera di attribuzioni della Regione, riconducibile ad un atto impugnato che sia in sé suscettibile di produrre tale lesione (ex plurimis, sentenze n. 467 del 1997, n. 215 del 1996 e n. 472 del 1995).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso, in relazione al verbale del 5 marzo 2013 dell’Ufficio elettorale centrale nazionale presso la Corte di cassazione, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia nei confronti dello Stato con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 febbraio 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
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