SENTENZA N. 164
ANNO 2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 93, lettere a), b), c), d) ed e), della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda-ter, nel procedimento vertente tra la Dirpubblica − Federazione del pubblico impiego e l’Agenzia delle entrate, con ordinanza del 3 giugno 2019, iscritta al n. 167 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visti l’atto di costituzione di Dirpubblica − Federazione del pubblico impiego, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 25 febbraio 2020 il Giudice relatore Nicolò Zanon, sostituito per la redazione della decisione dal Giudice Giancarlo Coraggio;
uditi l’avvocato Carmine Medici per la Dirpubblica − Federazione del pubblico impiego e l’avvocato dello Stato Gianfranco Pignatone per il Presidente del Consiglio dei ministri;
vista l’ordinanza del 25-27 febbraio 2020 di convocazione degli esperti, ai sensi dell’art. 14-bis delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, per l’audizione in camera di consiglio del 23 marzo 2020, successivamente rinviata a nuovo ruolo con decreto della Presidente della Corte costituzionale dell’11 marzo 2020 a causa dell’emergenza sanitaria derivante da COVID-19, e poi nuovamente fissata, con decreto della Presidente della Corte costituzionale del 28 aprile 2020, alla camera di consiglio del 27 maggio 2020;
uditi nella camera di consiglio del 27 maggio 2020, svolta ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1, lettera a), gli esperti prof. Elio Borgonovi e dott. Vieri Ceriani, alla presenza dell’avvocato Carmine Medici per la Dirpubblica − Federazione del pubblico impiego e degli avvocati dello Stato Ruggero Di Martino e Fabrizo Fedeli;
uditi nella prosecuzione della camera di consiglio dell’11 giugno 2020, svolta ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1, lettera a), l’avvocato Carmine Medici e gli avvocati dello Stato Ruggero Di Martino e Fabrizio Fedeli;
deliberato nella camera di consiglio dell’11 giugno 2020.
Ritenuto in fatto
1.− Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda-ter, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), e, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost., dell’art. 1, comma 93, lettera e), della medesima legge n. 205 del 2017.
1.1.− In punto di fatto, il rimettente riferisce che il giudizio a quo è sorto a seguito dell’impugnazione, da parte di Dirpubblica − Federazione del pubblico impiego (di seguito Dirpubblica), di diversi provvedimenti adottati dall’Agenzia delle entrate tra il febbraio e il dicembre del 2018, in attuazione dell’art. 1, comma 93, della legge n. 205 del 2017, che così dispone: «[l]’Agenzia delle entrate e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, mediante i rispettivi regolamenti di amministrazione di cui all’articolo 71 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, possono:
a) istituire posizioni organizzative per lo svolgimento di incarichi di elevata responsabilità, alta professionalità o particolare specializzazione, ivi compresa la responsabilità di uffici operativi di livello non dirigenziale, nei limiti del risparmio di spesa conseguente alla riduzione di posizioni dirigenziali; tale riduzione non rileva ai fini del calcolo del rapporto tra personale dirigenziale di livello generale e personale dirigenziale di livello non generale, di cui all’articolo 23-quinquies, comma 1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135;
b) disciplinare il conferimento delle posizioni a funzionari con almeno cinque anni di esperienza nella terza area mediante una selezione interna che tiene conto delle conoscenze professionali, delle capacità tecniche e gestionali degli interessati e delle valutazioni dagli stessi conseguite negli anni precedenti;
c) attribuire ai titolari delle posizioni il potere di adottare atti e provvedimenti amministrativi, compresi gli atti che impegnano l’Agenzia verso l’esterno, i poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, di livello non dirigenziale, e la responsabilità dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo;
d) prevedere l’articolazione delle posizioni secondo diversi livelli di responsabilità, con conseguente graduazione della retribuzione di posizione e, in caso di valutazione positiva, l’attribuzione della retribuzione di risultato sulla base del livello di valutazione annuale riportata;
e) disciplinare l’accesso alla qualifica dirigenziale dei rispettivi ruoli mediante procedura concorsuale pubblica per titoli ed esami. Gli esami consistono in una prova scritta, di carattere tecnico-pratico, e in una orale, finalizzate a individuare, secondo modalità e descrizione dei contenuti specificate con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, le capacità cognitive e le competenze manageriali attinenti alle diverse tipologie di compiti istituzionali dell’Agenzia che bandisce il concorso, con la possibilità di prevedere una prova preselettiva con quesiti a risposta chiusa qualora il numero di candidati superi il limite indicato nel bando. Sono esonerati dalla prova preselettiva i candidati dipendenti dell’Agenzia delle entrate e dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli che abbiano svolto per almeno due anni, alla data di pubblicazione del bando, funzioni dirigenziali ovvero incarichi di responsabilità relativi a posizioni organizzative di elevata responsabilità, alta professionalità o particolare specializzazione, di cui alla lettera a) del presente comma, o a quelle di cui all’articolo 23-quinquies, comma 1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e all’articolo 4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 nonché il personale assunto mediante pubblico concorso e in servizio presso l’Agenzia delle entrate o l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito. Le commissioni di valutazione sono composte da magistrati ordinari, amministrativi o contabili, avvocati dello Stato, professori di prima fascia di università pubbliche o private, dirigenti di prima fascia dell’Agenzia che bandisce il concorso anche in quiescenza da non oltre due anni alla data di pubblicazione del bando, tra i quali è scelto il presidente, da persone di comprovata competenza nelle aree tematiche attinenti alle funzioni dirigenziali delle agenzie fiscali e da esperti di comprovata qualificazione ed esperienza nella selezione delle professionalità manageriali. La commissione può avvalersi dell’ausilio di soggetti specializzati, anche esterni alla pubblica amministrazione, per la predisposizione e l’esecuzione delle prove preselettive e scritte. Sono valutati i titoli secondo i criteri definiti nei bandi, dando rilievo anche alle esperienze lavorative pregresse. Fino al 50 per cento dei posti messi a concorso può essere riservato al personale assunto mediante pubblico concorso e in servizio presso l’Agenzia delle entrate o l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito».
Il TAR Lazio deduce, altresì, che:
− Dirpubblica ha impugnato la delibera dell’Agenzia delle Entrate n. 10 del 2018, con cui, in attuazione dell’art. 1, comma 93, della legge n. 205 del 2017, l’Agenzia ha sostituito l’art. 12 del proprio regolamento di amministrazione ed ha inserito nel Titolo II, capo IV, l’art. 18-bis, dettando una disciplina derogatoria in materia di accesso alla qualifica dirigenziale ed istituendo posizioni organizzative per lo svolgimento di incarichi di elevata responsabilità, alta professionalità o particolare specializzazione (di seguito anche POER);
− nel giudizio a quo la parte ricorrente ha dedotto che l’art. 1, comma 93, lettere a), b), c), e d), della legge n. 205 del 2017, «dissimulando l’esercizio precario di funzioni dirigenziali», consentirebbe l’elusione del giudicato costituzionale formatosi sulla sentenza di questa Corte n. 37 del 2015, in violazione dell’art. 136 Cost.; esso, inoltre, non prevedendo l’espletamento di un concorso pubblico per accedere alle POER, violerebbe gli artt. 3, 51, e 97 Cost.; la lettera e) del medesimo art. 1, comma 1, infine, violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost., poiché comporterebbe «un vantaggio competitivo ingiustificato in favore degli interni destinatari di funzioni dirigenziali delegate o di incarichi di posizioni organizzative speciali»;
− con tre ricorsi per motivi aggiunti, Dirpubblica ha impugnato successivi atti dell’Agenzia delle entrate che hanno dato attuazione alle impugnate norme regolamentari, tra cui il provvedimento che ha disposto l’avvio delle procedure selettive d’interpello per il conferimento delle POER;
− con sentenza non definitiva ha risolto alcune questioni preliminari.
1.2.− In ordine alla rilevanza, il TAR Lazio afferma che le norme del regolamento di amministrazione impugnate dalla parte ricorrente costituiscono «pedissequa attuazione» dell’art. 1, comma 93, della legge n. 205 del 2017.
Poiché tale disposizione costituisce una «norma attributiva del potere», l’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale determinerebbe l’illegittimità sia delle previsioni regolamentari sia degli atti attuativi, impugnati con i ricorsi per motivi aggiunti.
1.3.− Nel merito, il TAR Lazio ricorda come questa Corte, nella sentenza n. 37 del 2015, abbia dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 8, comma 24, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, nella legge 26 aprile 2012, n. 44, che, oltre a far salvi, per il passato, gli incarichi dirigenziali già affidati dalle Agenzie fiscali a propri funzionari, consentiva, nelle more dell’espletamento delle procedure concorsuali per la copertura dei posti da dirigenti, di attribuire nuovi incarichi dirigenziali ai funzionari, mediante la stipula di contratti di lavoro a tempo determinato, la cui durata era fissata in relazione al tempo necessario per la copertura dei posti tramite concorso.
Osserva il rimettente che questa Corte riscontrò allora la violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost., per avere il legislatore «contribuito all’indefinito protrarsi nel tempo di un’assegnazione asseritamente temporanea di mansioni superiori, senza provvedere alla copertura dei posti dirigenziali vacanti da parte dei vincitori di una procedura concorsuale aperta e pubblica».
Ciò premesso, il rimettente ritiene che le POER istituite dall’art. 1, comma 93, lettere a), b), c), e d), della legge n. 205 del 2017 concretizzino «una vera e propria funzione e/o fascia superiore», per la quale non sarebbe previsto il superamento di un concorso pubblico.
Le POER – pur riservate, previa selezione, a funzionari della terza area in possesso di cinque anni di anzianità – attribuirebbero infatti, tra gli altri, poteri di spesa e di acquisizione delle entrate e la complessiva «responsabilità dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane».
Si tratterebbe di poteri «del tutto estranei» a quelli tipici della terza area e «più propriamente tipici» della qualifica dirigenziale, secondo quanto previsto dagli artt. 4, comma 2, 16 e 17 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e come confermato dall’Allegato A al Contratto collettivo nazionale di lavoro (di seguito anche CCNL) del personale delle Agenzie fiscali, sottoscritto il 28 maggio 2004.
In definitiva, il rimettente, condividendo la tesi della parte ricorrente nel giudizio a quo, evidenzia come nelle POER «sarebbero stati allocati alcuni poteri che l’art. 17 d.lgs. n. 165/01 riconosce ai dirigenti».
Ciò determinerebbe, di conseguenza, «una vera e propria progressione di carriera verticale per i dipendenti appartenenti alla terza area», con conseguente violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost., che invece imporrebbero anche in tali casi il concorso pubblico (si citano le sentenze n. 37 del 2015, n. 217 del 2012, n. 7 del 2011, n. 150 del 2010, n. 293 del 2009 e n. 194 del 2002). In particolare, l’assenza del concorso, consentendo l’accesso ad un ruolo e ad un inquadramento giuridico diverso da quello rivestito, comporterebbe la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; vi sarebbe, poi, una violazione degli artt. 3 e 51 Cost., perché si consentirebbe «l’accesso alle funzioni superiori […] ai soli funzionari di ciascuna agenzia fiscale» e non a tutti i cittadini in possesso dei requisiti. Ancora, sarebbero violati i princìpi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost., poiché il concorso pubblico «è per sua natura idoneo a selezionare i candidati più preparati e meritevoli» (si cita la sentenza n. 453 del 1990).
L’art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della legge n. 205 del 2017 violerebbe anche l’art. 136 Cost., poiché, in quanto sostanzialmente volto ad affidare poteri riconducibili alla qualifica dirigenziale a funzionari privi di tale qualifica, senza lo svolgimento di un concorso pubblico, eluderebbe il giudicato costituzionale nascente dalla sentenza n. 37 del 2015: pur non essendo meramente riproduttive di quella già dichiarata incostituzionale con la sentenza da ultimo citata, le norme ivi contenute sarebbero comunque indirizzate a perseguire esiti corrispondenti a quelli già censurati da questa Corte (si citano le sentenze n. 5 del 2017, n. 73 e n. 72 del 2013, n. 245 del 2012, n. 350 del 2010, n. 922 del 1988, n. 223 del 1983 e n. 88 del 1966).
Ancora, l’art. 1, comma 93, lettera e), violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost., poiché, esonerando alcuni dipendenti delle Agenzie fiscali dalla prova preselettiva del concorso pubblico prevista per l’accesso alla funzione dirigenziale, e riservando il cinquanta per cento dei posti ai dipendenti della terza area con dieci anni di anzianità, attribuirebbe loro un significativo vantaggio rispetto ad altri iscritti al concorso. In particolare, l’esonero dalla prova preselettiva non troverebbe giustificazioni in esigenze di speditezza, «considerando il presumibile non rilevante numero di dipendenti interni potenziali partecipanti». L’esonero neppure sarebbe «giustificato dalla particolare qualificazione dei soggetti a favore dei quali opera», poiché esso è previsto sia per coloro che vantano una particolare esperienza conseguita grazie all’espletamento per due anni di funzioni dirigenziali o di incarichi di responsabilità relativi a POER o posizioni organizzative speciali temporanee (di seguito − anche − POT), sia per tutti coloro che hanno almeno dieci anni di servizio di anzianità nella terza area. Il beneficio in questione sarebbe pertanto correlato alla mera condizione di dipendente delle Agenzie fiscali, il che renderebbe priva di giustificazione anche la sua mancata estensione ad altre categorie di dipendenti pubblici.
In definitiva, l’art. 1, comma 93, lettera e), non sarebbe coerente con il principio del pubblico concorso, perché attribuirebbe una posizione privilegiata ai dipendenti delle Agenzie fiscali, «anche alla luce della contestuale previsione di una cospicua riserva di posti»; sarebbe in contrasto con il principio di eguaglianza, perché, esonerando dalla prova preselettiva anche quanti «vantano la sola anzianità decennale nella terza area alle dipendenze delle Agenzie fiscali», discriminerebbe senza giustificazione «altri dipendenti di altre amministrazioni in possesso di analoghi requisiti»; e violerebbe il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, perché l’esonero non sarebbe determinato dalla necessità di agevolare la speditezza della procedura concorsuale, né di selezionare i candidati più meritevoli.
2.− Con atto depositato il 30 ottobre 2019, si è costituita Dirpubblica, ricostruendo in primo luogo il contenzioso da essa promosso nei confronti dell’Agenzia delle entrate e dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.
2.1.− Secondo la parte, l’Agenzia delle entrate, da un lato, si sarebbe largamente avvalsa della facoltà di conferire le deleghe speciali di funzioni dirigenziali di cui all’art. 4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e successive modificazioni, e, dall’altro, avrebbe omesso di bandire concorsi pubblici per esami per il reclutamento di personale dirigente, come pure previsto dalla stessa disposizione.
La ragione di tali scelte si rinverrebbe nel fatto che la legge n. 205 del 2017, consentendo alle Agenzie fiscali di istituire le POER, avrebbe allocato «funzioni dirigenziali ad un livello inferiore di competenza» con una operazione «artificiosa, poiché quelle funzioni [rimarrebbero di] natura dirigenziale […] a nulla rilevando la circostanza per cui il loro livello di esercizio sia stato ridotto, sul piano meramente quantitativo, all’ambito di competenza di uffici di livello non dirigenziale».
Dirpubblica censura, poi, la previsione di cui all’art. 1, comma 93, lettera e), che avrebbe attribuito un «vantaggio competitivo in favore degli insider ai quali le Agenzie hanno conferito nel tempo funzioni dirigenziali».
Nell’aderire alla prospettazione del giudice rimettente, e nel segnalare quanto già dedotto in sede di giudizio a quo, la parte privata evidenzia che le funzioni attribuibili ai titolari di POER, ai sensi dell’art. 1, comma 93, lettera c), ricalcano «in maniera fedele» quelle che l’art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 attribuisce ai dirigenti.
Se è vero che l’art. 17, comma 1-bis, del decreto legislativo da ultimo citato prevede che i dirigenti possano delegare – in modo limitato e circoscritto – alcune competenze e funzioni dirigenziali ai funzionari apicali, le disposizioni di cui all’art. 1, comma 93, della legge n. 205 del 2017 consentirebbero però che ciò avvenga «senza alcuna limitazione di sorta».
Si tratterebbe di una previsione analoga a quella di cui all’abrogato art. 17-bis, comma 1, ultimo periodo, del d.lgs. n. 165 del 2001, che aveva introdotto un’area di inquadramento intermedia – la vicedirigenza – alla quale si poteva però accedere solo a seguito di concorso pubblico.
In definitiva, con le previsioni impugnate, il legislatore avrebbe istituito «per le sole Agenzie fiscali un’area intermedia» e avrebbe attribuito «[in maniera organica] ai titolari delle relative posizioni organizzative le funzioni dirigenziali […] senza, nel contempo, prevedere che l’accesso alla predetta area intermedia dovesse avvenire mediante il superamento di concorsi pubblici».
Si tratterebbe, dunque, di una «metamorfosi dei modelli organizzativi la cui unica finalità è pur sempre quella di perpetuare, in forme diverse, una prassi consistente nell’assegnazione a vario titolo di funzioni dirigenziali in favore di funzionari privi della relativa qualifica».
Una volta istituita l’area intermedia di «middle management», che si risolverebbe «in una vera e propria progressione di carriera in senso verticale», sarebbe stata necessaria, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la previsione di un concorso pubblico per l’accesso.
2.2.− Con riferimento poi alla dedotta violazione dell’art. 136 Cost., Dirpubblica sottolinea come le POER, «dissimulando sotto altre forme l’esercizio precario di funzioni dirigenziali già conferite contra legem e contra constitutionem», costituirebbe un espediente per eludere il giudicato costituzionale nascente dalla sentenza n. 37 del 2015: con le norme censurate il legislatore avrebbe infatti inteso «ripristinare, sia pure indirettamente […] gli effetti di quella struttura normativa che aveva formato oggetto della richiamata pronuncia di illegittimità costituzionale».
2.3.− Infine, rispetto alla prospettata violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost. da parte dell’art. 1, comma 93, lettera e), della legge n. 205 del 2017, Dirpubblica afferma che l’esonero dalla prova preselettiva prevista per i candidati interni si risolverebbe in «un vantaggio competitivo di particolare rilievo».
3.− Con atto depositato il 5 novembre 2019, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, instando per l’inammissibilità e la non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR Lazio.
3.1.− L’Avvocatura dello Stato segnala, in via preliminare, che l’Agenzia delle entrate, con una serie di atti attuativi della legge n. 205 del 2017, ha avviato un generale riassetto delle proprie strutture centrali e periferiche, destinato a diventare operativo dal 2019: sono state pressoché dimezzate le posizioni dirigenziali attive di seconda fascia, attualmente in numero di 466 e, grazie al risparmio conseguente, sono state al contempo istituite 1477 POER. Le procedure selettive previste si sono regolarmente espletate e i funzionari risultati vincitori ricoprono attualmente le POER.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le deduzioni del TAR Lazio, incentrate sulla violazione della regola dell’accesso al pubblico impiego mediante pubblico concorso, si baserebbero su un ragionamento caratterizzato da una «inconsistenza intrinseca».
In primo luogo, anche aderendo all’impostazione del rimettente – secondo cui l’art. 1, comma 93, della legge n. 205 del 2017 attribuisce ai titolari delle POER poteri che l’art. 17 del d.lgs. n. 165 del 2001 riserva ai dirigenti – non ci sarebbe spazio per una questione di legittimità costituzionale, trattandosi di rapporti tra «fonti primarie pienamente equiordinate».
Nessuna rilevanza avrebbe poi il fatto che la disposizione censurata preveda per le POER attribuzioni più ampie di quelle descritte nella terza area contrattuale del CCNL di settore, potendo la norma primaria incidere sulle previsioni della contrattazione collettiva.
Non corrisponderebbe al vero, inoltre, che il legislatore, attraverso le POER, abbia istituito una area contrattuale nuova e superiore rispetto alla terza, e che quindi la loro attribuzione «realizzi una “progressione verticale”»: la disposizione censurata sarebbe infatti «assolutamente univoca nel mantenere l’inquadramento dei funzionari attributari delle POER nella terza area funzionale», come si desumerebbe dalla temporaneità dell’incarico, dalla sua revocabilità e dalla remunerazione, costituita da una retribuzione di posizione e una di risultato, condizionata alla valutazione positiva del dirigente sovraordinato.
Viene a tal proposito evocata la sentenza della Corte di cassazione, sezione lavoro, 15 ottobre 2015, n. 20855, secondo cui le posizioni organizzative – la cui definizione l’art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 demanda alla contrattazione collettiva nazionale – «non determina[no] mutamento di profilo professionale, che rimane invariato, né un mutamento di area, ma […] soltanto un mutamento di funzioni, le quali cessano al cessare dell’incarico».
Secondo l’Avvocatura dello Stato, dunque, mancando l’istituzione di una nuova area contrattuale, «l’assoggettamento dell’attribuzione delle POER al meccanismo del pubblico concorso non solo non era necessaria, ma era addirittura palesemente inammissibile ed impossibile».
3.2.− Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia le differenze tra i poteri dirigenziali e quelli attribuiti ai titolari delle POER.
Innanzitutto, non sarebbe rilevante l’art. 16 del d.lgs. n. 165 del 2001, che disciplina le funzioni dei dirigenti di uffici dirigenziali generali, poiché tali funzioni non sarebbero in alcun modo riconducibili a quelle dei titolari delle POER.
Neppure sarebbero paragonabili le funzioni di questi ultimi – in quanto «assai diverse e minori» – con quelle indicate al successivo art. 17.
L’Avvocatura dello Stato segnala, a tal proposito, che già il vigente CCNL di comparto prevede la possibilità di conferire a funzionari apicali incarichi (id est, posizioni organizzative) che richiedono lo svolgimento in autonomia di compiti di elevata responsabilità. Anche l’art. 42 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 (Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui redditi), attribuirebbe agli impiegati della carriera direttiva il compito di adottare atti amministrativi di rilevanza esterna, quali sono gli avvisi di accertamento.
Le POER, inoltre, non sarebbero caratterizzate da una piena autonomia, poiché i titolari resterebbero comunque «in posizione sotto-ordinata alla dirigenza», che detterebbe «le linee per il perseguimento degli obiettivi strategici». Esse, pur dotate di responsabilità decisionali, «ma non di ampiezza e respiro tali da caratterizzare la vita dell’ente», opererebbero «secondo le indicazioni e sotto la direzione del dirigente responsabile della struttura in cui l’ufficio non dirigenziale è incardinato».
Così, per quanto vi sia una astratta sovrapponibilità tra i poteri attribuibili alle POER e quelli di cui sono titolari i dirigenti ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 165 del 2001, quest’ultima disposizione prevedrebbe «una serie di poteri ulteriori in capo ai dirigenti […] che connotano la natura stessa del ruolo dirigenziale e che sono del tutto assenti, invece, [nell’] art. 1, comma 93, lett. d), censurato dal T.A.R.».
In particolare, i titolari di POER non avrebbero alcun potere di delega di funzioni dirigenziali, né di valutazione del personale assegnato, né potrebbero formulare proposte e esprimere pareri ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, né svolgere funzioni delegate da tali dirigenti. Ancora, i titolari di POER non potrebbero concorrere all’individuazione delle risorse e dei profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell’ufficio cui sono preposti.
Il potere di spesa riconosciuto ai titolari di POER – «inevitabile in quanto correlato [all’attribuzione e] all’esercizio delle funzioni e dei poteri», altrimenti «svuotat[i] di significato» – non costituirebbe invece una prerogativa esclusiva dei dirigenti: nell’ordinamento giuridico sarebbe infatti nota la figura del funzionario che esercita poteri di spesa (si cita l’art. 2, comma 1, lettera b, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, recante «Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro»).
Ancora, l’art. 4 del d.lgs. n. 165 del 2001 attribuirebbe ai dirigenti poteri di spesa autonomi, nonché la responsabilità in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati: tutte caratteristiche che non si rinvengono nelle POER, i cui titolari resterebbero «pur sempre sottordinati alla struttura di livello dirigenziale da cui dipendono».
Anche la retribuzione di risultato prevista per le POER sarebbe legata non agli obiettivi raggiunti, quanto piuttosto alla valutazione annuale conseguita: si tratterebbe di «una forma di remunerazione e, al contempo, incentivazione economica in rapporto alla qualità e quantità del lavoro svolto».
Il Presidente del Consiglio dei ministri richiama, poi, l’Allegato A al CCNL del comparto Agenzie fiscali, nel quale sarebbe già prevista «l’autonomia del funzionario nell’ambito di direttive generali», il che comporterebbe che esso può essere «preposto anche a funzioni di più elevata responsabilità e maggiore tecnicismo […] con l’esercizio di margini più o meno ampi di autonomia», richiedenti la titolarità di un potere di spesa, che, in ogni caso, non sarebbe «vera autonomia di spesa in quanto i titolari di POER devono pur sempre rispondere al dirigente sovraordinato».
Vi sarebbero, ancora, una serie di «istituti normativamente e contrattualmente previsti solo per i dirigenti di ruolo» e inapplicabili ai funzionari titolari di POER.
Si tratterebbe, in particolare, delle ipotesi di «responsabilità dirigenziale» di cui all’art. 21 del d.lgs. n. 165 del 2001, finalizzate «a sanzionare una condotta del dirigente non ritenuta sufficiente agli obiettivi da raggiungere» e produttive di effetti nell’ambito del rapporto tra l’organo di indirizzo politico e quelli di gestione amministrativa, nonché (laddove si accerti la violazione del dovere di vigilanza sul rispetto da parte del personale assegnato ai propri uffici degli standard qualitativi e quantitativi fissati dall’amministrazione) della decurtazione della retribuzione di risultato. Nessuna responsabilità di questo genere sarebbe applicabile ai titolari di POER, per i quali, in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, vi sarebbero conseguenze negative «esclusivamente – ed evidentemente – sul mancato rinnovo dell’incarico triennale».
Anche il regime disciplinare dirigenziale – come delineato dal CCNL area VI dirigenti – sarebbe differente da quello previsto per i titolari di POER, che trova la sua fonte nel CCNL comparto funzioni centrali relativo al personale non dirigente.
Secondo l’Avvocatura, poi, «la previsione di uffici non dirigenziali coordinati da un capo ufficio non avente qualifica dirigenziale costituisce una realtà ampiamente diffusa nell’ambito delle Pubbliche Amministrazioni italiane».
Diversi CCNL prevedrebbero infatti la possibilità di istituire posizioni organizzative analoghe alle POER da affidare a funzionari apicali: così, in primo luogo, il CCNL dell’ex comparto Agenzie – tuttora operante in forza del rinvio contenuto nel vigente CCNL comparto Agenzie fiscali – che, all’art. 19, consentirebbe alle amministrazioni di conferire incarichi che esigono lo svolgimento in autonomia di compiti di elevata responsabilità; posizioni analoghe sarebbero poi istituite nell’ambito dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), degli enti locali, nel comparto sanità e presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Le posizioni organizzative, dunque, non assurgerebbero ad «autonoma fascia superiore», costituendo invece incarichi connotati «dal requisito della temporaneità», al cui cessare il dipendente rimarrebbe nell’area professionale di appartenenza.
Sottolinea in proposito il Presidente del Consiglio dei ministri come il giudice rimettente non abbia neanche tentato di operare una lettura costituzionalmente orientata della disposizione, facente leva sulla circostanza che i funzionari di terza area titolari di POER mantengono l’inquadramento nell’area professionale di appartenenza e sul rilievo che le posizioni organizzative in questione sono riconducibili ad un istituto già «conosciuto e ampiamente utilizzato nel nostro ordinamento».
In definitiva, il legislatore – di fronte all’esigenza di istituire incarichi temporanei, in un’ottica di riduzione della spesa perseguita attraverso la riduzione del numero di posizioni dirigenziali e al fine di garantire una organizzazione flessibile alle Agenzie fiscali – non avrebbe avuto alcun obbligo di istituire «nuove qualifiche o aree contrattuali».
3.3.– Quanto all’asserita violazione dell’art. 136 Cost., l’Avvocatura dello Stato si sofferma sulle differenze esistenti tra il meccanismo censurato da questa Corte nella sentenza n. 37 del 2015 e quello introdotto dalla disposizione oggetto delle presenti questioni di legittimità costituzionale.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la pronuncia indicata avrebbe allora censurato il «reiterato conferimento della titolarità di uffici dirigenziali – e, quindi, l’attribuzione di mansioni dirigenziali – a funzionari della terza area per un tempo indefinito, atteso che le procedure per la copertura di posizioni dirigenziali vacanti non erano state medio tempore espletate».
Nel presente caso, invece, la disposizione censurata prevedrebbe «esclusivamente la costituzione di posizioni organizzative di livello non dirigenziale conseguenti alla soppressione di posizioni dirigenziali preesistenti».
Il legislatore, nel 2017, non avrebbe dunque introdotto «un espediente normativo per eludere il giudicato costituzionale», ma avrebbe realizzato un «modello organizzativo profondamente nuovo e diverso, in cui ha rilevanza assolutamente decisiva la drastica riduzione delle posizioni dirigenziali e la correlata (funzionalmente e finanziariamente) valorizzazione della professionalità dei funzionari di terza area».
Non si ravviserebbe, dunque, quella identità di fini tra l’art. 1, comma 93, della legge n. 205 del 2017 e la norma dichiarata incostituzionale nel 2015.
3.4.− Da ultimo, l’Avvocatura dello Stato eccepisce la sopravvenuta irrilevanza della questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto l’art. 1, comma 93, lettera e), deducendo che l’Agenzia delle entrate avrebbe modificato i bandi di concorso, «eliminando totalmente, come la legge consente, l’esperimento di una prova preselettiva».
4.− Con memoria depositata il 4 febbraio 2020, Dirpubblica, in replica alla memoria del Presidente del Consiglio di ministri, ribadisce che le funzioni attribuite ai titolari di POER «mantengano ontologicamente la loro natura dirigenziale».
La parte privata precisa, inoltre, che non è in discussione la legittimità della istituzione per le sole Agenzie fiscali di un’area di middle management intermedia tra i dirigenti e i funzionari, ma il fatto che, una volta adottata tale scelta, non sia stato previsto, per l’accesso a tale area, il concorso pubblico.
Ancora, Dirpubblica contesta la prospettazione dell’Avvocatura dello Stato, secondo cui in ambito tributario già sussisterebbe il potere dei funzionari di adottare atti che impegnino l’amministrazione verso l’esterno: la delega di cui all’art. 42 del d.P.R. n. 600 del 1973 sarebbe riconducibile infatti all’istituto della «delega di firma» e non alla «delega di funzioni».
Viene poi avversata la tesi secondo cui le POER, e prima ancora le posizioni organizzative di cui all’art. 23-quinquies decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, cosiddette POT, sarebbero riconducibili al modello delle «posizioni organizzative “contrattuali”».
Se questo fosse vero – evidenzia Dirpubblica – non sarebbe stata necessaria l’introduzione di una specifica disciplina volta a prefigurare la costituzione de facto di una vera e propria area di middle management.
La differenza tra i due istituti emergerebbe, poi, sia dal rilievo che, rispetto alle posizioni organizzative contrattuali, l’incarico delle POT doveva essere sempre conferito dal direttore dell’Agenzia, sia dal migliore trattamento economico riservato alle seconde.
Anche le successive POER costituirebbero «un’area vera e propria di middle management»: ciò risulterebbe non soltanto dal confronto con le posizioni organizzative contrattuali, ma anche con le soppresse POT. Rispetto a queste ultime, infatti, l’istituzione delle POER sarebbe stata determinata direttamente dal regolamento di amministrazione; il trattamento economico accessorio sarebbe stato confermato «in senso fortemente migliorativo»; gli incarichi sarebbero ugualmente conferiti dal direttore dell’Agenzia delle entrate; infine, ai titolari di POER, diversamente che ai titolari di POT, verrebbero attribuite funzioni dirigenziali.
Da ultimo, Dirpubblica replica all’eccezione di sopravvenuta irrilevanza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 93, lettera e), della legge n. 205 del 2017, che, secondo l’Avvocatura dello Stato, sarebbe stata determinata dall’adozione degli atti con cui l’Agenzia delle entrate ha deciso di escludere dalla prova preselettiva tutti i candidati al concorso pubblico per dirigenti.
Tali determinazioni, infatti, costituirebbero una mera circostanza di fatto che – oltre a non avere determinato la modifica dell’art. 12 del regolamento di amministrazione (che era l’oggetto di impugnazione nel giudizio a quo e che continua a prevedere la possibilità di esonerare dalla prova preselettiva i soli candidati interni con determinate pregresse esperienze) – non influirebbe comunque sul giudizio di legittimità costituzionale.
5.− Con memoria depositata il 4 febbraio 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri deduce che – in ragione di quanto previsto dall’art. 2, comma 1, lettera g), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), nonché dall’art. 61 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59) – sarebbe rimesso al potere di macro-organizzazione della pubblica amministrazione «ed a fortiori delle agenzie fiscali data la loro spiccata autonomia e la loro logica aziendale, stabilire il livello, dirigenziale o meno, dei propri uffici, riservando la pesatura dirigenziale agli uffici ritenuti maggiormente rilevanti».
Poiché l’atto di macro-organizzazione dell’Agenzia delle entrate non sarebbe mai stato impugnato, gli uffici cui sono preposti i titolari delle POER sarebbero incontestabilmente uffici di livello non dirigenziale. Dal che deriverebbe l’impossibilità di qualificare come dirigenziali le funzioni da essi svolte, posto che «l’accertamento di avvenuto svolgimento di funzioni dirigenziali non può che conseguire all’avvenuta direzione di un ufficio dirigenziale» (si cita la sentenza della Corte di cassazione, sezione lavoro, 12 dicembre 2018, n. 32152), mentre, viceversa, «dirigere un ufficio non dirigenziale non consente di qualificare le mansioni così svolte quali mansioni dirigenziali, superiori rispetto a quelle […] dell’area apicale non dirigenziale di appartenenza».
L’Avvocatura dello Stato evidenzia, inoltre, come sarebbe errato il presupposto del giudice rimettente secondo cui le prerogative di cui all’art. 1, comma 93, lettera c), della legge n. 205 del 2017, sarebbero del tutto estranee ai poteri tipici della terza area.
In senso contrario deporrebbe l’art. 26 del CCNL del personale delle Agenzie fiscali, secondo cui sarebbero conferibili ai funzionari della terza area posizioni organizzative relative a «settori che richiedono l’esercizio di: funzioni di direzione di unità operative, caratterizzate da un elevato grado di autonomia gestionale e organizzativa», nonché l’allegato A allo stesso CCNL, che consentirebbe ai funzionari della terza area di «dirigere e coordinare unità organiche anche di rilevanza esterna, la cui responsabilità non è riservata a dirigenti, garantendo l’attuazione delle attività di competenza».
La legge n. 205 del 2017, pur modificando l’istituto delle posizioni organizzative nelle Agenzie fiscali, non ne avrebbe pertanto «capricciosamente stravolto la natura […] inquadrando irragionevolmente nel medesimo funzioni ad esso “totalmente estranee”».
Il legislatore si sarebbe riappropriato di «plurime competenze già rientranti nella sfera di autonomia delle parti pubblica e collettiva», prevedendo «posizioni organizzative più peculiari di quelle oggetto della contrattazione collettiva dello specifico comparto delle agenzie fiscali, stabilendone la natura e la connotazione organizzativa».
Quanto al potere di spesa, infine, il rimettente sarebbe incorso in un equivoco: soltanto il dirigente di ufficio dirigenziale generale avrebbe il «potere di determinare ed assegnare» il budget di spesa e rispetto ad esso i titolari di POER non avrebbero «margine alcuno in aumento, né poteri di acquisizione di entrate diverse».
6.− Nella camera di consiglio del 27 maggio 2020, ai sensi dell’art. 14-bis delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, sono stati ascoltati esperti di chiara fama, alla presenza della parte costituita e dell’Avvocatura dello Stato, le quali hanno replicato alle osservazioni degli esperti nella successiva camera di consiglio dell’11 giugno 2020.
Considerato in diritto
1.− Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda-ter, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), e, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost., dell’art. 1, comma 93, lettera e), della medesima legge n. 205 del 2017.
Secondo il rimettente, l’art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della legge n. 205 del 2017, consentendo alle Agenzie fiscali di istituire posizioni organizzative di elevata responsabilità (di seguito anche POER), caratterizzate da marcati poteri di natura dirigenziale e destinate ad essere ricoperte con procedure selettive interne, violerebbe in primo luogo l’art. 136 Cost., poiché reitererebbe un meccanismo già dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 37 del 2015.
Le medesime norme, poi, violerebbero gli artt. 3, 51 e 97 Cost, poiché l’accesso a tali posizioni organizzative consentirebbe, attraverso una vera e propria progressione verticale di carriera, l’ingresso senza concorso pubblico in una nuova fascia funzionale, caratterizzata dall’attribuzione di poteri tipicamente dirigenziali ed estranei a quelli della terza area.
L’art. 1, comma, 93, lettera e), della legge n. 205 del 2017 è invece censurato nella parte in cui prevede: 1) la possibilità di esonerare dalla prova preselettiva del concorso pubblico per l’accesso alla qualifica dirigenziale i dipendenti delle Agenzie fiscali che abbiano svolto per almeno due anni funzioni dirigenziali o siano stati titolari di POER o di posizioni organizzative speciali temporanee (di seguito anche POT) attribuite in forza di specifiche norme di legge (art. 23-quinquies, comma 1, lettera a, numero 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, e art. 4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, recante «Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali», convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125); 2) nonché la possibilità di riservare fino al cinquanta per cento dei posti banditi ai dipendenti delle Agenzie fiscali, assunti mediante concorso pubblico, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito.
La disposizione in esame violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost., poiché attribuirebbe ai menzionati dipendenti delle Agenzie fiscali un vantaggio competitivo ingiustificato.
2.− L’esame delle odierne questioni di legittimità costituzionale richiede una previa illustrazione della pregressa e articolata vicenda storica e della correlativa evoluzione del quadro normativo di riferimento.
2.1.− Il TAR Lazio nel 2002 (sezione seconda, sentenza 2 marzo 2002, n. 1601) e nel 2011 (sezione seconda, sentenza 30 settembre 2011, n. 7636) annullò due concorsi banditi dall’Agenzia delle entrate per l’assunzione di dirigenti.
Le posizioni dirigenziali vacanti vennero quindi coperte stipulando contratti a tempo determinato con funzionari dell’Agenzia, in forza dell’art. 24 del regolamento di amministrazione, che ciò consentiva «[p]er inderogabili esigenze di funzionamento dell’Agenzia» e «fino all’attuazione delle procedure di accesso alla dirigenza e comunque fino al 31 dicembre 2010» (termine, questo, oggetto di diverse proroghe sin dal 2006 e così da ultimo fissato dalla delibera del comitato di gestione n. 55 del 22 dicembre 2009).
La citata norma regolamentare venne quindi annullata dal giudice amministrativo, per violazione degli artt. 19 e 52 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), dal momento che proprio la riferita continua proroga non consentiva di ravvisare un’ipotesi di reggenza, per mancanza dei necessari requisiti della straordinarietà e della temporaneità (TAR Lazio, sezione seconda, 1° agosto 2011, n. 6884).
Nelle more del giudizio d’appello innanzi al Consiglio di Stato, l’art. 8, comma 24, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, nella legge 26 aprile 2012, n. 44, in relazione alla «esigenza urgente e inderogabile di assicurare la funzionalità operativa» delle strutture delle Agenzie fiscali e per «garantire una efficace attuazione delle misure di contrasto all’evasione», autorizzò le Agenzie medesime ad espletare procedure concorsuali, da completarsi entro il 31 dicembre 2013, per la copertura delle posizioni dirigenziali vacanti.
Contestualmente, la disposizione censurata faceva salvi, per il passato, gli incarichi dirigenziali già affidati a funzionari e ritenuti illegittimi dal giudice amministrativo, e consentiva, nelle more dell’espletamento delle procedure concorsuali, di attribuire nuovi incarichi dirigenziali ai funzionari, mediante la stipula di contratti di lavoro a tempo determinato, la cui durata era fissata in relazione al tempo necessario per la copertura tramite concorso dei posti vacanti.
Il Consiglio di Stato sollevò, quindi, questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
Questa Corte, con la sentenza n. 37 del 2015 – dopo avere osservato che «nessun dubbio può nutrirsi in ordine al fatto che il conferimento di incarichi dirigenziali nell’ambito di un’amministrazione pubblica debba avvenire previo esperimento di un pubblico concorso, e che il concorso sia necessario anche nei casi di nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio» e che «[a]nche il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta “l’accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso”» – dichiarò l’illegittimità costituzionale della norma censurata, poiché aveva contribuito «all’indefinito protrarsi nel tempo di un’assegnazione asseritamente temporanea di mansioni superiori, senza provvedere alla copertura dei posti dirigenziali vacanti da parte dei vincitori di una procedura concorsuale aperta e pubblica».
2.2.− A seguito della sentenza n. 37 del 2015, le Agenzie fiscali − come si legge nell’audizione del direttore dell’Agenzia delle entrate svoltasi di fronte alla V Commissione (Bilancio) del Senato il 16 luglio 2015 − avevano ovviato alla decadenza dei «funzionari “reggenti” […] conferendo incarichi ad interim ai pochi dirigenti di ruolo e deleghe di firma ai funzionari».
Nella stessa audizione, però, il direttore dell’Agenzia segnalava che tale situazione non poteva «reggere a lungo», poiché alcuni responsabili avevano l’interim di molte direzioni provinciali; che lo schema di decreto legislativo recante «[m]isure per la revisione della disciplina dell’organizzazione delle Agenzie fiscali» (che proprio in quel periodo era all’attenzione delle Camere per il prescritto parere) prevedeva sia una riduzione ulteriore del numero dell’organico dirigenziale sia la possibilità di indire nuovi concorsi per dirigenti da concludere entro il 31 dicembre 2016; e che l’espletamento del concorso poteva richiedere tempi medio-lunghi, tali da aggravare la «situazione di carenza […] con ricadute negative sulla funzionalità dell’Agenzia». Alla luce di ciò, proponeva di incrementare le posizioni organizzative non dirigenziali nei limiti del numero di posizioni dirigenziali che sarebbero state soppresse, al fine di vedere «opportunamente valorizzate la preparazione, le capacità e la competenza acquisite, specie nell’esercizio di funzioni tecniche di particolare rilevanza, dai migliori funzionari delle agenzie».
Il 4 agosto 2015 la VI Commissione (Finanze) della Camera dei deputati esprimeva «parere favorevole» al testo del decreto legislativo, apponendo, però, la presente condizione: «al fine di garantire la funzionalità dell’assetto operativo delle agenzie fiscali, l’articolo 1, comma 8, dello schema di decreto sia integrato al fine di prevedere che, a fronte della riduzione del loro organico dirigenziale, le stesse agenzie fiscali siano autorizzate a istituire posizioni organizzative di livello non dirigenziale, in aggiunta a quelle già previste dal decreto-legge n. 95 del 2012, finanziate con il risparmio di spesa derivante dalla soppressione delle posizioni dirigenziali – ferma restando una determinata quota da destinare in ogni caso a economia di bilancio – in numero non superiore a quello delle posizioni dirigenziali soppresse, da attribuirsi mediante specifiche procedure selettive conformi a criteri oggettivi e trasparenti di valorizzazione delle capacità e del merito e riservate a personale laureato inquadrato da almeno cinque anni nella III area, tenendo conto, ai fini della retribuzione, del livello di rilevanza e responsabilità delle posizioni organizzative di nuova istituzione; gli incarichi dovrebbero avere durata definita ed essere soggetti a valutazione annuale».
Pressoché contemporaneamente, il Parlamento, nel corso dell’iter di conversione, approvava l’emendamento che sarebbe poi divenuto l’art. 4-bis del d.l. n. 78 del 2015, oggetto delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR Lazio con l’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 52 del 2019, e in relazione alle quali questa Corte ha disposto, con l’ordinanza n. 55 del 2020, la restituzione degli atti al rimettente, per un nuovo esame dei presupposti e dei termini delle questioni alla luce dello ius superveniens costituito anche dalle norme oggi censurate.
L’art. 4-bis del d.l. n. 78 del 2015 – in modo sostanzialmente identico a quanto indicato nel citato parere della VI Commissione della Camera – consentiva alle Agenzie fiscali di annullare le procedure concorsuali per posti dirigenziali già bandite ma non ancora concluse e di indire nuovi concorsi pubblici, per un corrispondente numero di posti, che si sarebbero dovuti concludere entro il 31 dicembre 2016. Contestualmente, entro lo stesso termine, i dirigenti delle Agenzie fiscali avrebbero potuto delegare, previa procedura selettiva, a funzionari della terza area le funzioni dirigenziali (escluse quelle riservate dalla legge agli stessi dirigenti) relative agli uffici di cui avessero assunto la direzione ad interim. I funzionari, che dovevano comunque avere un’esperienza professionale di almeno cinque anni nella terza area, sarebbero stati individuati a seguito di una procedura selettiva con criteri oggettivi e trasparenti, tenendo conto della specificità della preparazione, dell’esperienza professionale, delle capacità richieste a seconda delle diverse tipologie di compiti, nonché della complessità gestionale e della rilevanza funzionale e organizzativa degli uffici interessati. Il numero di procedure selettive non avrebbe dovuto essere superiore a quello delle procedure concorsuali da indire (o già indette e non annullate) per posti dirigenziali.
Ai funzionari delegati, in ragione delle responsabilità gestionali connesse all’esercizio delle deleghe e al solo scopo di fronteggiare l’eccezionalità della situazione, si attribuivano nuove POT, ai sensi dell’art. 23-quinquies, comma 1, lettera a), del d.l. n. 95 del 2012 (il quale ultimo aveva anche disposto che le Agenzie fiscali potessero prevedere un massimo di 380 posizioni organizzative di livello non dirigenziale al posto degli uffici dirigenziali, che venivano contestualmente soppressi in una prospettiva di più ampia riorganizzazione delle Agenzie medesime).
L’art. 4-bis del d.l. n. 78 del 2015 è stato oggetto di ripetute modifiche, volte a spostare in avanti sia il termine per l’espletamento dei concorsi pubblici per posti dirigenziali che quello entro cui sarebbe stato possibile delegare ai funzionari della terza area le funzioni relative agli uffici dirigenziali di cui avessero assunto la direzione interinale, termini entrambi fissati al 31 dicembre 2018 dall’art. 1, comma 95, lettera b), della legge n. 205 del 2017.
Da ultimo, l’art. 1, comma 323, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), nell’ambito di una complessiva riforma delle posizioni organizzative (di cui si dirà immediatamente appresso), ha disposto che la durata della delega di funzioni in capo ai funzionari della terza area potesse avvenire «fino alla data a decorrere dalla quale sono rese operative le posizioni organizzative di cui all’articolo 1, comma 93, della legge la 27 dicembre 2017, n. 205, e comunque non oltre il 30 aprile 2019».
2.3.− Con l’art. 1, comma 93, della legge n. 205 del 2017, oggetto delle odierne questioni di legittimità costituzionale, il legislatore, alla lettera a), ha consentito alle Agenzie fiscali, attraverso sostanziali modifiche ai rispettivi regolamenti di amministrazione, di istituire le POER, i cui titolari possono essere chiamati a svolgere incarichi di elevata responsabilità, alta professionalità o particolare specializzazione, compresa la responsabilità di uffici operativi di livello non dirigenziale. L’istituzione delle POER deve avvenire «nei limiti del risparmio di spesa conseguente alla riduzione di posizioni dirigenziali».
La lettera b) del citato comma 93 individua quale requisito necessario per l’accesso alle POER l’essere funzionario con almeno cinque anni di esperienza nella terza area; quanto alle modalità di conferimento delle POER, è prescritta una selezione interna che tenga conto «delle conoscenze professionali, delle capacità tecniche e gestionali degli interessati e delle valutazioni dagli stessi conseguite negli anni precedenti».
La lettera c) enuncia le funzioni che possono essere attribuite ai titolari di POER: il potere di adottare atti e provvedimenti amministrativi, compresi gli atti che impegnano l’Agenzia fiscale verso l’esterno; i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, di livello non dirigenziale; la responsabilità dell’attività amministrativa, della gestione e dei risultati dei propri uffici; la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
La lettera d) dispone che le Agenzie fiscali possono articolare le POER «secondo diversi livelli di responsabilità, con conseguente graduazione della retribuzione di posizione e, in caso di valutazione positiva, l’attribuzione della retribuzione di risultato sulla base del livello di valutazione annuale riportata».
Da ultimo, la lettera e) si sofferma sulle modalità di svolgimento delle procedure concorsuali per l’accesso alla qualifica dirigenziale. Per quanto qui rileva, la disposizione introduce «la possibilità di prevedere una prova preselettiva con quesiti a risposta chiusa qualora il numero di candidati superi il limite indicato nel bando», dalla quale sono esonerati sia «i candidati dipendenti dell’Agenzia delle Entrate e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli che abbiano svolto per almeno due anni, alla data di pubblicazione del bando, funzioni dirigenziali» o incarichi di responsabilità relativi a POER e POT, sia «il personale assunto mediante pubblico concorso e in servizio presso l’Agenzia delle entrate o l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito». Ancora, si prevede che «fino al 50 per cento dei posti messi a concorso può essere riservato al personale assunto mediante pubblico concorso e in servizio presso l’Agenzia delle entrate o l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito».
Anche la genesi di questa previsione è caratterizzata da alcune peculiarità: essa è confluita all’interno della legge di bilancio 2018, mentre era in corso alla V Commissione del Senato l’esame in sede referente del disegno di legge n. AS 2837 (Disposizioni concernenti la riorganizzazione delle agenzie fiscali). Tale disegno di legge – il cui esame non è stato completato in ragione del termine della legislatura – aveva come obiettivo principale quello di fornire maggiore autonomia alle Agenzie fiscali in materia finanziaria, organizzativa e di personale.
In questa prospettiva era prevista (art. 2, comma 1, lettera i) una disposizione che, nel modificare l’art. 71 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), consentiva di introdurre nei regolamenti di amministrazione delle Agenzie fiscali la possibilità di individuare «apposite posizioni organizzative di livello non dirigenziale», da conferire, mediante incarichi soggetti a valutazione annuale, a «funzionari con almeno cinque anni di esperienza nella terza area e mediante una selezione interna che tiene conto delle capacità e del merito degli interessati e delle valutazioni dagli stessi conseguite negli anni precedenti».
Anche in questa occasione – come nel 2015 – si tenne il 26 settembre 2017 un’audizione del direttore dell’Agenzia delle entrate presso la VI Commissione (Finanze e tesoro) del Senato, nella quale audizione si salutava con favore l’intenzione di «svincolare in parte le agenzie dalle disposizioni del D.lgs. n. 165/2001 restituendo ai vertici un maggior controllo delle cosiddette “leve gestionali del personale (reclutamento, promozione, retribuzione e formazione), controllo indispensabile per motivare e incentivare il personale». Quanto in particolare alle POER, esse venivano qualificate dal direttore dell’Agenzia come «fondamentali», poiché avrebbero potuto garantire «flessibilità gestionale alle agenzie, permettendo la copertura di posti, anche di responsabilità, con elementi di comprovata esperienza e capacità» e fornendo ai funzionari «una prospettiva di carriera non legata al passaggio della dirigenza, riattivando la leva gestionale e motivazionale della promozione con la possibilità di uno sviluppo di carriera».
2.4.− A seguito dell’entrata in vigore della legge n. 205 del 2017, entrambe le Agenzie fiscali hanno provveduto, nel febbraio del 2018, a modificare i rispettivi regolamenti di amministrazione, secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 93, della citata legge.
Oggi tali regolamenti: 1) prevedono che le procedure di selezione e di assunzione del personale dirigenziale avvengano in conformità alle indicazioni contenute nell’art. 1, comma 93, lettera e), della legge n. 205 del 2017; 2) consentono di esonerare dalla prova preselettiva i rispettivi dipendenti che per almeno due anni abbiano svolto funzioni dirigenziali o abbiano ricoperto incarichi relativi a POT o POER o che, assunti mediante pubblico concorso, siano in servizio da dieci anni nella terza area (mentre il regolamento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli richiede che il personale in questione abbia svolto il proprio servizio «senza demerito», quello dell’Agenzia delle entrate richiede che non abbia riportato, nei dieci anni di servizio, sanzioni disciplinari superiori al rimprovero verbale); 3) prevedono la possibilità di riservare fino al cinquanta per cento dei posti al personale delle Agenzie assunto mediante pubblico concorso, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area (anche in questo caso, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli richiede che il personale in questione abbia svolto il proprio servizio «senza demerito», mentre l’Agenzia delle entrate richiede che non abbia riportato, nei dieci anni di servizio, sanzioni disciplinari superiori al rimprovero verbale); 4) istituiscono le POER; 5) contemplano per i titolari di POER una retribuzione di posizione (graduata in livelli a seconda delle responsabilità attribuite: tre livelli nell’Agenzia delle dogane e dei monopoli e quattro nell’Agenzia delle entrate) – che va ad aggiungersi a quella spettante in base alla fascia economica di appartenenza nella terza area e che determina il venir meno dell’erogazione dei compensi per lavoro straordinario e per le altre voci accessorie – nonché una retribuzione di risultato, non inferiore al quindici per cento della retribuzione di posizione, in caso di valutazione positiva dell’attività svolta; 6) prevedono che «[l]e posizioni sono conferite a funzionari con almeno cinque anni di anzianità nella terza area, mediante selezioni interne»; che «[l]’attribuzione di una posizione organizzativa non configura progressione di carriera»; che «[l]e posizioni sono di norma conferite per un periodo di tre anni, con possibilità di rinnovo» e che «possono essere revocate anticipatamente per motivate esigenze organizzative, nonché in caso di rendimento negativo o di comportamenti sanzionabili sul piano disciplinare o penale»; 7) quanto alle modalità di selezione, rinviano la disciplina ad atti successivi, prescrivendo la necessità di tenere conto delle conoscenze professionali, delle capacità gestionali e tecniche degli interessati, nonché delle valutazioni conseguite dai candidati.
Con particolare riferimento alla configurazione delle POER e dei poteri attribuiti ai funzionari titolari delle stesse, l’art. 15 del regolamento di amministrazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli prevede, al comma 2, che: «[a]i titolari delle Posizioni Organizzative di cui al comma 1 possono essere attribuiti: il potere di adottare atti e provvedimenti amministrativi, compresi gli atti che impegnano l’Agenzia verso l’esterno; i poteri di spesa e i poteri di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza delle articolazioni dei rispettivi uffici; la responsabilità dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati; la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa; autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo»; mentre l’art. 18-bis, comma 2, del regolamento di amministrazione delle Agenzie delle entrate prevede che «[i] titolari delle predette posizioni adottano atti e provvedimenti amministrativi, compresi quelli che impegnano l’Agenzia verso l’esterno; hanno i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici; sono responsabili dell’attività amministrativa e dei relativi risultati; esercitano autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane e strumentali».
3.− In punto di fatto, dopo la riforma del regolamento, l’Agenzia delle entrate ha provveduto, tra l’agosto e il dicembre del 2018, ad una riorganizzazione complessiva del proprio assetto, all’esito della quale sono state soppresse 453 posizioni dirigenziali, residuandone 466, e sono state istituite 1477 POER.
Nello stesso anno sono state avviate le procedure selettive d’interpello per il conferimento delle POER in questione. Tali procedure, che constavano di tre diverse fasi (una prova scritta finalizzata alla verifica delle conoscenze tecnico-operative attinenti ai compiti da assegnare; una fase di valutazione dell’attività di servizio e dei titoli di studi; un colloquio volto a valutare le caratteristiche attitudinali, le motivazioni, le esperienze professionali, i risultati conseguiti e la valutazione tecnica dei funzionari), risultano essersi concluse tra maggio e giugno 2019 e ai vincitori sono state conferite le POER.
Per quanto concerne, invece, i nuovi concorsi pubblici per dirigenti, sono state avviate nel gennaio 2019 due procedure finalizzate, rispettivamente, al reclutamento di dieci dirigenti di seconda fascia da destinare alla direzione di uffici preposti ad attività di gestione dei servizi catastali di competenza dell’Agenzia delle entrate, e di 150 dirigenti di seconda fascia da destinare alla direzione di uffici preposti ad attività di gestione, riscossione e contenzioso dei tributi di competenza dell’Agenzia delle entrate. Questa ultima procedura si somma ad altre precedentemente bandite ed ancora in corso per un totale di 335 posizioni dirigenziali di seconda fascia.
3.1.− Una riorganizzazione simile a quella dell’Agenzia delle entrate è stata intrapresa anche dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli, tra il novembre e il dicembre del 2018; all’esito della stessa è stato ridotto di 46 unità il numero di posizioni dirigenziali e contestualmente sono state individuate 218 POER; le relative procedure selettive risultano in buona parte concluse.
Con riferimento ai concorsi per posti dirigenziali, è stato annullato nel novembre 2015 il bando per 49 posizioni, risalente al dicembre 2013, mentre è ancora in corso di svolgimento – a causa di un lungo contenzioso sfociato anche in un’inchiesta penale – un concorso bandito nel dicembre 2011 per 69 posti di dirigente di seconda fascia.
4.− Nel merito, le prime questioni di legittimità costituzionale hanno ad oggetto l’art. 1, comma 93, lettere a), b), c), e d), in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
5.− Il presupposto da cui muove il TAR Lazio è che le POER istituite dalle disposizioni censurate costituiscano «una vera e propria funzione e/o fascia superiore», i cui poteri sarebbero «del tutto estranei» a quelli «tipici della terza area» e «più propriamente tipici» della qualifica dirigenziale.
Per i dipendenti della terza area, dunque, le POER comporterebbero «una vera e propria progressione di carriera verticale» ottenuta senza concorso pubblico, in violazione dei parametri indicati.
6.− Il presupposto interpretativo e la ricostruzione del quadro normativo operata dal giudice a quo non sono corretti.
7.− La complessa ed articolata evoluzione della disciplina in esame prefigura una riorganizzazione delle Agenzie fiscali, improntata a criteri di snellimento e agilità operativa, ritenuta più consona alla naturale dinamicità dei rapporti economici nazionali ed internazionali, con cui esse istituzionalmente si confrontano, e più idonea al raggiungimento di obbiettivi di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa di questo settore.
In questo senso, come più volte sottolineato dagli esperti nella camera di consiglio del 27 maggio 2020, si sono espresse anche l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) nel report «Tax Administration 2013: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies», e il Fondo monetario internazionale (FMI) nello studio «Fiscal Affairs Department, Revenue Administration: Autonomy in Tax Administration and the Revenue Authority Model, Technical Notes and Manuals, 2010».
Si è dunque previsto un sistema capillare di strutture, quali articolazioni interne di uffici di livello dirigenziale, destinate ad operare in ambiti territoriali o funzionali ristretti, e quindi rispettivamente più vicine alle relative realtà socio-economiche o più specializzate. Secondo tale disegno normativo, le posizioni di vertice di tali strutture trovano la loro collocazione in un contesto di rapporti gerarchici che fanno capo a dirigenti di primo e di secondo livello, cui vengono riservate effettive e sostanziali funzioni dirigenziali e il cui numero viene in conseguenza ridotto: le POER, infatti, sono istituite «nei limiti del risparmio di spesa conseguente alla riduzione di posizioni dirigenziali» (art. 1, comma 93, lettera a, della legge n. 205 del 2017).
8.− L’assetto organizzativo così delineato dalle norme censurate è incompatibile con l’attribuzione di funzioni dirigenziali ai titolari delle POER.
8.1.− Dal confronto fra i compiti dei titolari delle POER e quelli dei dirigenti, emerge, infatti, la loro non omogeneità.
L’attribuzione ai titolari delle POER del potere «di adottare atti e provvedimenti amministrativi, compresi gli atti che impegnano l’Agenzia verso l’esterno, i poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate» (art. 1, comma 93, lettera c) è – a differenza di quanto previsto per i dirigenti dall’art. 4 del d.lgs. n. 165 del 2001 – limitata a quelli rientranti nella competenza dei propri uffici, «di livello non dirigenziale» (art. 1, comma 93, lettere a e c), e «la responsabilità dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati» (art. 1, comma 93, lettera c) non è, come per i dirigenti, «esclusiva» (così il citato art. 4 del d.lgs. n. 165 del 2001), e non è “autonoma”. Questi aspetti sono entrambi chiara espressione della posizione di sostanziale subordinazione gerarchica ai dirigenti dei titolari di POER.
Ad essi, come di recente affermato da questa Corte in relazione ad analoghe fattispecie previste dal CCNL comparto Regioni ed enti locali (sentenza n. 128 del 2020), sono attribuite posizioni organizzative di elevata responsabilità, «creat[e] per sottrazione dalle funzioni dirigenziali» e che «non sono equiparabili al più elevato profilo dei dirigenti». A questi ultimi, al contrario, sono riservati «ancor più pregnanti compiti strategici e di coordinamento», discendenti dalla loro esclusiva responsabilità nell’attuazione e specificazione dei piani, dei programmi e delle direttive generali fissate dall’organo politico (art. 16, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 165 del 2001, con riferimento ai dirigenti generali), nonché nell’attuazione dei progetti e delle gestioni assegnati da quest’ultimi (art. 17, comma 1, lettera b, con riferimento ai dirigenti); responsabilità, pertanto, che ha presupposti specifici e del tutto peculiari (art. 21 del d.lgs. n. 165 del 2001), per ciò solo non estensibili ai titolari delle posizioni organizzative.
8.2.− La riorganizzazione delle Agenzie fiscali passa, dunque, per il rafforzamento e la valorizzazione delle competenze e delle professionalità maturate sul campo dai funzionari della terza area, cui le norme censurate riservano l’attribuzione delle posizioni organizzative in oggetto; e ciò (come osservato nella citata sentenza n. 128 del 2020) secondo uno schema già conosciuto dal nostro ordinamento, in forza, prima dell’art. 45, comma 3, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante «Razionalizzazione dell’organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della L. 23 ottobre 1992, n. 421», che ha demandato alla contrattazione collettiva la disciplina delle «figure professionali che, in posizione di elevata responsabilità, svolgono compiti di direzione o che comportano iscrizione ad albi oppure tecnico scientifici e di ricerca», e poi dell’art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, come sostituito dall’art. 54, comma l, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, recante «Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni», che demanda alla contrattazione collettiva l’istituzione di «apposite sezioni contrattuali per specifiche professionalità».
9.− Escluso, dunque, che si sia in presenza di strutture di livello dirigenziale, si deve anche escludere che le disposizioni censurate abbiano comunque configurato una nuova area intermedia.
9.1.− Come puntualizzato nell’art. 1, comma 93, lettere a), b) e c), quelli attribuiti sono «incarichi» di elevata responsabilità, alta professionalità o particolare specializzazione, ivi compresa la responsabilità di uffici operativi «di livello non dirigenziale», da attribuirsi «a funzionari con almeno cinque anni di esperienza nella terza area mediante una selezione interna che tiene conto delle conoscenze professionali, delle capacità tecniche e gestionali degli interessati e delle valutazioni dagli stessi conseguite negli anni precedenti».
9.2.− Ebbene, i compiti e i requisiti così delineati non possono ritenersi estranei a quelli propri dei funzionari della terza area.
9.3.− Sin dall’art. 26 del Contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL), comparto Agenzie fiscali (quadriennio 2002/2005), stipulato il 28 maggio 2004, è consentita l’attribuzione a tali funzionari di posizioni organizzative, le quali comportano, tra l’altro, l’esercizio di «funzioni di direzione di unità operativa, caratterizzate da un elevato grado di autonomia gestionale ed organizzativa; attività con contenuti di alta professionalità e specializzazione»; l’Allegato A al medesimo CCNL, poi, consente l’attribuzione ai medesimi soggetti della funzione di «dirigere o coordinare unità organiche anche di rilevanza esterna, la cui responsabilità non è riservata a dirigenti, garantendo l’attuazione delle attività di competenza»; previsioni sostanzialmente analoghe si rinvengono, ancora, nei contratti collettivi degli altri comparti (si pensi, quanto al comparto funzioni locali, agli artt. 13 e seguenti del CCNL relativo al triennio 2016-2018, e, quanto al comparto sanità, agli artt. 14 e 17 del CCNL relativo al medesimo triennio).
Infine l’art. 42, comma 1, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 (Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui redditi), attribuisce anche agli impiegati della carriera direttiva (odierni funzionari di terza area), ove delegati, il compito di adottare atti amministrativi di particolare rilevanza esterna, quali sono gli atti di accertamento fiscale.
9.4.− La non riconducibilità delle POER ad una nuova area, del resto, trova conferma nella giurisprudenza della Corte di cassazione – relativa ad analoghe figure organizzative – secondo cui l’attribuzione di tali posizioni non comporta l’inquadramento in una nuova categoria contrattuale, ma – come chiarisce la lettera a) della disposizione censurata – solo il conferimento di «incarichi», per loro natura temporanei, con correlato beneficio economico (Cassazione civile, sezione lavoro, sentenza 15 ottobre 2015, n. 20855, secondo cui «la posizione organizzativa non determina un mutamento di profilo professionale, che rimane invariato, né un mutamento di area, ma comporta soltanto un mutamento di funzioni, le quali cessano al cessare dell’incarico»).
Trova peraltro applicazione il principio di turnazione degli incarichi, in forza del quale alla scadenza il dipendente resta inquadrato nella categoria di appartenenza, con il relativo trattamento economico (da ultimo, Cassazione civile, sezione lavoro, ordinanza l0 luglio 2019, n. 18561).
Questa Corte, a sua volta, nella più volte citata sentenza n. 128 del 2020, ha affermato che «[l]a posizione organizzativa […] si caratterizza […] per la temporaneità dell’assegnazione, cui corrisponde una quota accessoria della retribuzione. Essa può cessare anche prima del tempo indicato, “in relazione a intervenuti mutamenti organizzativi o in conseguenza di valutazione negativa della performance individuale”».
9.5.− È in questa prospettiva che vanno letti entrambi i regolamenti di organizzazione delle Agenzie fiscali, i quali prevedono che «[l]’attribuzione di una posizione organizzativa non configura progressione di carriera», che «[l]e posizioni sono di norma conferite per un periodo di tre anni, con possibilità di rinnovo» e che «possono essere revocate anticipatamente per motivate esigenze organizzative, nonché in caso di rendimento negativo o di comportamenti sanzionabili sul piano disciplinare o penale».
10.− Sia dal dato normativo che da quello giurisprudenziale emerge dunque una caratteristica di tale istituto che è particolarmente significativa ai fini della sua qualificazione, e cioè la non stabilità, caratteristica di per sé incompatibile con un passaggio di area, e tanto meno di ruolo, cui fa riscontro l’attribuzione di un nuovo status.
Nell’impiego alle dipendenze della pubblica amministrazione l’acquisizione di uno status è un fenomeno caratterizzato da una naturale stabilità, assicurata dalla tassatività ed eccezionalità dei casi in cui può venir meno, e che per la dirigenza, in particolare, è garanzia di autonomia e di indipendenza.
È dunque solo in vista di una acquisizione di uno status che si impone il rispetto delle procedure concorsuali, procedure che sarebbe invece eccessivo pretendere per accedere a posizioni che non hanno il carattere della stabilità.
11.− Le POER, dunque, correttamente sono state qualificate dall’art. 1, comma 93, lettera a), come “incarichi”, nel senso in cui tale istituto è utilizzato sia a proposito della dirigenza (ai sensi dell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, i dirigenti conservano lo status quando mutano i loro incarichi) che dei funzionari (in forza delle norme già citate).
Queste posizioni organizzative si risolvono dunque nell’affidamento di semplici incarichi alla cui cessazione i destinatari riprendono fisiologicamente ad esercitare le funzioni che sono proprie della loro area di appartenenza.
12.− A questa vicenda, pertanto, non si attaglia la giurisprudenza di questa Corte circa l’obbligo del pubblico concorso.
La pur rigorosa lettura dell’art. 97 Cost. ha infatti come necessario presupposto l’acquisizione di un diverso status; e indubbiamente, in un contesto caratterizzato, ad opera dello stesso legislatore, dall’esistenza di aree separate, e in particolare da una dirigenza collocata in una posizione apicale autonoma e intermedia fra il livello politico e quello burocratico, non possono trovare spazio eccezioni alla regola del concorso pubblico, ammissibili, peraltro, ai sensi dell’ultimo periodo del medesimo art. 97 Cost. («salvo i casi stabiliti dalla legge»).
Come si è visto, tuttavia, non è questo il caso in esame, in cui non di acquisizioni di status si tratta, bensì di attribuzione di incarichi a soggetti che il loro status conservano senza soluzione di continuità.
13.− Alla stregua di tale ricostruzione, si deve concludere per l’infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
14.− È bene tuttavia sottolineare che ciò non esclude affatto che la selezione dei soggetti cui attribuire le POER debba rispondere ai princìpi di imparzialità, trasparenza ed efficienza, che presiedono ad ogni attività amministrativa e che ne condizionano la legittimità, come del resto implicito nella stessa lettera b) dell’articolo censurato, secondo cui – come già rammentato – la selezione interna deve tenere conto «delle conoscenze professionali, delle capacità tecniche e gestionali degli interessati e delle valutazioni dagli stessi conseguite negli anni precedenti». È di tutta evidenza, infatti, che per accedere a funzioni di alta specializzazione o responsabilità – quali sono da intendersi quelle tipiche delle POER – serve acquisire specifiche conoscenze che devono essere imparzialmente vagliate dall’amministrazione conferente.
15.− Le considerazioni fin qui svolte comportano anche l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della legge n. 205 del 2017, per violazione dell’art. 136 Cost., in relazione al giudicato costituzionale formatosi sulla sentenza n. 37 del 2015.
Quest’ultima, infatti, ha censurato un meccanismo legislativo che aveva consentito alle Agenzie fiscali un «indefinito protrarsi nel tempo» dell’assegnazione di funzioni dirigenziali a funzionari della terza area, senza provvedere alla indizione della necessaria procedura concorsuale.
Si è visto, invece, che le posizioni organizzative in esame, oltre ad avere ad oggetto funzioni di natura non dirigenziale e non estranee a quelle già proprie della terza area, sono – nell’assetto normativo − fisiologicamente temporanee, sicché non può dirsi che la nuova disciplina «mir[i] a “perseguire e raggiungere, ‘anche se indirettamente’, esiti corrispondenti” (sentenze n. 73 del 2013, n. 245 del 2012, n. 922 del 1988, n. 223 del 1983, n. 88 del 1966)» (sentenza n. 231 del 2017) a quella già dichiarata incostituzionale (tra le tante, sentenze n. 101 del 2018 e n. 5 del 2017).
16.− Le ultime questioni sollevate dal TAR Lazio hanno ad oggetto l’art. 1, comma 93, lettera e), della legge n. 205 del 2017, che autorizza le Agenzie fiscali, mediante i rispettivi regolamenti di amministrazione, a disciplinare l’accesso alla qualifica dirigenziale dei rispettivi ruoli mediante procedura concorsuale pubblica per titoli ed esami, e, che secondo il rimettente, attribuendo un vantaggio competitivo ingiustificato al personale interno delle Agenzie fiscali, violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost.
La disposizione è censurata, in particolare, nella parte in cui: 1) esonera dalla prova preselettiva – eventualmente prevista, qualora il numero di aspiranti superi il limite indicato nel bando – i candidati che, come dipendenti delle Agenzie fiscali, abbiano svolto, per almeno due anni alla data di pubblicazione del bando, funzioni dirigenziali o siano stati titolari di POER o di POT, oppure siano stati assunti mediante pubblico concorso e abbiano almeno dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito; 2) prevede la possibilità che fino al cinquanta per cento dei posti sia riservato al personale assunto mediante pubblico concorso, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito.
17.− Al riguardo, deve essere rigettata l’eccezione dell’Avvocatura dello Stato di inammissibilità delle questioni per (sopravvenuto) difetto di rilevanza, alla luce della modifica dei bandi di concorso per l’accesso alla qualifica dirigenziale, con cui l’Agenzia delle entrate ha eliminato per tutti i candidati la prova preselettiva.
Tale modifica, oltre a riguardare solo quest’ultima (e non l’istituzione della riserva di posti), concerne i concorsi in atto e non incide sui presupposti ed invariati regolamenti di amministrazione e, per quanto qui più rileva, sulle stesse norme di legge oggetto del presente giudizio di legittimità costituzionale.
18.− Nel merito, le questioni, non sono fondate.
19.− Quanto alla prima, va osservato che le procedure di reclutamento nelle pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art. 35, comma 3, lettera a), del d.lgs. n. 165 del 2001, devono, tra l’altro, svolgersi secondo modalità che garantiscano l’imparzialità «e assicurino economicità e celerità di espletamento, ricorrendo, ove è opportuno, all’ausilio di sistemi automatizzati, diretti anche a realizzare forme di preselezione».
Quest’ultime, ove sia prevedibile un elevato numero di partecipanti, sono incoraggiate anche dalle linee guida sulle procedure concorsuali, emanate dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 35, punto 5.2., del d.lgs. n. 165 del 2001, e ciò allo scopo di ammettere alle successive fasi un numero non eccessivo e nemmeno troppo ristretto di candidati (sì da non rendere il concorso, rispettivamente, troppo difficile da gestire ovvero poco competitivo).
Come riconosciuto dalle stesse linee guida, la preselezione deve tuttavia, coniugare le esigenze di rapidità e di imparzialità con quelle di efficienza: l’obiettivo non è quello di selezionare rapidamente in base a un qualsivoglia criterio oggettivo ma di selezionare in base a un ragionevole criterio di merito, che faccia emergere le effettive capacità dei candidati.
Questo essendo lo scopo della preselezione, non può dirsi irragionevole l’esonero previsto dalla disposizione censurata per coloro che, attraverso il servizio già prestato nelle Agenzie fiscali, abbiano sufficientemente dimostrato “sul campo” effettive capacità (e tanto vale sia per coloro che hanno espletato, per un periodo significativo, funzioni dirigenziali ovvero di elevata responsabilità, sia per coloro che hanno prestato, per un ancora più congruo numero di anni, la propria esperienza lavorativa nell’area immediatamente sottordinata alla dirigenza).
In altri termini, il riconoscimento dell’esperienza all’interno dell’amministrazione che bandisce il concorso «sottende un profilo meritevole di apprezzamento da parte del legislatore» (sentenza n. 234 del 1994) e non collide con il principio di buon andamento, anche perché i beneficiari dell’esonero dovranno comunque, al pari degli altri concorrenti, cimentarsi con le prove concorsuali.
20.− Quanto alla seconda questione, avente ad oggetto la riserva ai dipendenti interni di una quota dei posti messi a concorso, è indubbio che il passaggio da un’area ad un’altra è soggetto al principio del pubblico concorso, al quale hanno l’onere di partecipare anche i dipendenti dell’amministrazione che lo bandisce.
La giurisprudenza di questa Corte, tuttavia, non è mai pervenuta ad escludere l’ammissibilità di riserve parziali, in favore di questi ultimi, poiché ciò comporterebbe un sostanziale disconoscimento del potere di fare eccezione alla regola attribuito al legislatore dallo stesso art. 97, quarto comma, Cost.
Si è così chiarito che occorre trovare un ragionevole punto di equilibrio tra il principio del pubblico concorso (sentenza n. 159 del 2005) e l’interesse a consolidare pregresse esperienze lavorative presso l’amministrazione medesima, interesse che è certamente riconducibile al principio di buon andamento, e si è in particolare affermato che una riserva ai dipendenti interni è legittima, a condizione però che sia contenuta entro determinati limiti percentuali, per non precludere in modo assoluto la possibilità di accesso alla generalità dei cittadini (sentenze n. 167 del 2013, n. 194 del 2002 e n. 1 del 1999). In concreto, tale limite è stato ritenuto ragionevole anche nella misura del 50 per cento (sentenza n. 234 del 1994).
Recependo le indicazioni della giurisprudenza costituzionale, il legislatore si è fatto carico di individuare, in via generale, il punto di equilibrio, prevedendo, all’art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 (inserito dall’art. 62, comma 1, del d.lgs. n. 150 del 2009), che «[l]e progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso».
Nella stessa direzione, l’art. 24 del d.lgs. n. 150 del 2009 dispone, al comma 1, che «le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno»; e, al comma 2, espressamente afferma che «[l]’attribuzione dei posti riservati al personale interno è finalizzata a riconoscere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai dipendenti, in relazione alle specifiche esigenze delle amministrazioni».
Ne consegue che la riserva prevista dalla disposizione censurata, oltre ad essere in linea con il quadro normativo di riferimento, è conforme ai princìpi affermati dalla giurisprudenza di questa Corte.
21.− In conclusione, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 93, lettere a), b), c), e d), della legge n. 205 del 2017, sollevate dal TAR Lazio in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136 Cost., nonché dell’art. 1, comma 93, lettera e), della medesima legge n. 205 del 2017, sollevate dallo stesso rimettente in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost., vanno dichiarate non fondate.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda-ter, con l’ordinanza in epigrafe indicata;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1 comma 93, lettera e), della legge n. 205 del 2017, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda-ter, con l’ordinanza in epigrafe indicata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’11 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2020.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA
