Ordinanza  63/2014
Giudizio
Presidente SILVESTRI - Redattore CARTABIA
Camera di Consiglio del 12/02/2014    Decisione  del 24/03/2014
Deposito del 28/03/2014   Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 4 bis del decreto legge 30/12/2005, n. 272, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, c. 1°, della legge 21/02/2006, n. 49.
Massime:
Atti decisi:ordd. 77 e 234/2013

ORDINANZA N. 63
ANNO 2014

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 21 febbraio 2006, n. 49, promossi dalla Corte d’appello di Roma con ordinanza del 28 gennaio 2013 e dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale ordinario di Torino con ordinanza del 22 luglio 2013, iscritte, rispettivamente, ai nn. 77 e 234 del registro ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 17 e 45, prima serie speciale, dell’anno 2013.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 2014 il Giudice relatore Marta Cartabia.

Ritenuto che la Corte d’appello di Roma, terza sezione penale, ha sollevato, con ordinanza depositata in data 28 gennaio 2013 (r.o. n. 77 del 2013), questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 4-bis del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 21 febbraio 2006, n. 49, in relazione agli artt. 3, 77, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione;
che la Corte rimettente ha considerato sussistere, in particolare, la violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., sotto il profilo del difetto del requisito di coerenza interna tra la norma impugnata, introdotta in sede di conversione, e quelle originariamente contenute nel decreto-legge, in quanto l’art. 4-bis stabilisce un nuovo sistema di sanzioni relative a condotte aventi ad oggetto stupefacenti, privo di ogni connessione con lo svolgimento delle Olimpiadi invernali di Torino, o con i benefici previsti in favore di tossicodipendenti e alcooldipendenti (ai sensi dell’art. 4 del decreto governativo), rimarcando altresì che il difetto del predetto requisito di omogeneità si tradurrebbe in una violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., in base all’orientamento esplicitato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 22 del 2012;
che, secondo la Corte d’appello, la norma impugnata, dovrebbe considerarsi, inoltre, priva dei requisiti della necessità e dell’urgenza richiesti dal medesimo art. 77, secondo comma, Cost., il cui difetto, secondo la giurisprudenza costituzionale, non può ritenersi sanato dalla legge di conversione (sentenza n. 171 del 2007);
che la medesima Corte d’appello ha ritenuto violato il principio di uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, di cui all’art. 3 Cost., in quanto con la norma impugnata si sanzionano con la medesima pena comportamenti notevolmente diversi, come quelli aventi ad oggetto droghe cosiddette leggere e droghe cosiddette pesanti;
che la Corte rimettente ha ritenuto violato anche l’art. 117, primo comma, Cost., osservando che, ai sensi della citata disposizione costituzionale, lo Stato deve conformarsi alle «decisioni quadro del Consiglio di Europa» (sentenza n. 227 del 2010) e che l’art. 4 della decisione quadro n. 2004/757/GAI del Consiglio dell’Unione europea del 25 ottobre 2004 (Decisione quadro del Consiglio riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti) stabilirebbe l’esigenza di differenziare le sanzioni per gli «stupefacenti più dannosi per la salute», di tal che la norma impugnata, equiparando invece il trattamento sanzionatorio delle droghe leggere e di quelle pesanti, contrasterebbe con la citata decisione quadro e, quindi, violerebbe l’art. 117, primo comma, Cost.
che, con atto depositato in data l4 maggio 2013, è intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo il rigetto delle questioni in quanto infondate;
che, con memoria depositata in data 21 gennaio 2014, il Presidente del Consiglio dei ministri ha insistito perché le sollevate questioni di legittimità costituzionale del citato art. 4-bis siano dichiarate manifestamente infondate;
che il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale ordinario di Torino ha sollevato, con ordinanza depositata in data 22 luglio 2013 (r.o. n. 234 del 2013), questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 4-bis del decreto-legge n. 272 del 2005, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 49 del 2006, in relazione all’art. 77, secondo comma, Cost., «sotto il duplice profilo della totale estraneità, rispetto all’oggetto ed alle finalità del decreto-legge, delle norme aggiunte in sede di conversione (questione che si solleva in via principale) nonché, in via subordinata e qualora si ritenessero le norme così aggiunte coerenti con l’oggetto e le finalità dell’originario decreto-legge, sotto il profilo della mancanza dei requisiti della necessità e urgenza delle norme inserite con la legge di conversione» richiamando una analoga ordinanza di rimessione della Corte suprema di cassazione (in data 9 maggio 2013).
Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano questioni aventi ad oggetto la medesima disposizione legislativa, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica pronuncia;
che, successivamente alle ordinanze di rimessione, questa Corte, con la sentenza n. 32 del 2014, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4-bis, oltre che dell’art. 4-vicies ter, del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 21 febbraio 2006, n. 49;
che, dunque, le questioni di legittimità costituzionale sopra indicate vanno dichiarate manifestamente inammissibili per sopravvenuta carenza di oggetto, giacché, a seguito della sentenza citata, la norma censurata dai giudici a quibus è già stata rimossa dall’ordinamento con efficacia ex tunc (ex plurimis, ordinanze n. 321 e n. 177 del 2013, n. 315 e n. 182 del 2012).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 21 febbraio 2006, n. 49, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 77, secondo comma, nonché all’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 4 della decisione quadro n. 2004/757/GAI del Consiglio dell’Unione europea del 25 ottobre 2004 (Decisione quadro del Consiglio riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti) dalla Corte d’appello di Roma e, in riferimento al solo art. 77, secondo comma, Cost., dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale ordinario di Torino, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI

Sentenza  62/2014
Giudizio
Presidente SILVESTRI - Redattore NAPOLITANO
Udienza Pubblica del 25/02/2014    Decisione  del 24/03/2014
Deposito del 28/03/2014   Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Artt. 12, c. 1°, lett. c), e 16, c. 1°, lett. a), della legge della Regione Puglia 06/02/2013, n. 7.
Massime:
Atti decisi:ric. 55/2013

SENTENZA N. 62
ANNO 2014

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 12, comma 1, lettera c), e 16, comma 1, lettera a), della legge della Regione Puglia 6 febbraio 2013, n. 7 (Norme urgenti in materia socio-assistenziale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 10-12 aprile 2013, depositato in cancelleria il 18 aprile 2013 ed iscritto al n. 55 del registro ricorsi 2013.
Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica del 25 febbraio 2014 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
udito l’avvocato dello Stato Amedeo Elefante per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto
1.− Con ricorso notificato il 10-12 aprile 2013 e depositato il successivo 18 aprile, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in riferimento agli artt. 81 e 117, terzo comma, della Costituzione, gli artt. 11 (rectius: 12), comma 1, lettera c), e 15 (rectius: 16), comma 1, lettera a), della legge della Regione Puglia 6 febbraio 2013, n. 7 (Norme urgenti in materia socio-assistenziale).
Premette il ricorrente che l’art. 15 (rectius: 16), comma 1, lettera a), della legge reg. n. 7 del 2013, modificando il comma 3-octies dell’art. 8 della legge della Regione Puglia 9 agosto 2006, n. 26 (Interventi in materia sanitaria), dispone che, ai fini della continuità assistenziale le convenzioni stipulate dalla Regione con le strutture sanitarie residenziali extra ospedaliere «già in essere alla data del 10 febbraio 2013 sono sostituite mediante stipula degli accordi contrattuali anche nelle more del conseguimento di una maggiore offerta di servizi rispetto a quelli minimi regolamentari e anche in assenza di ulteriore fabbisogno nel distretto socio-sanitario di riferimento, a valere sul fabbisogno complessivo del territorio aziendale e tenuto conto della popolazione standardizzata con indice di vecchiaia».
Tale disposizione, autorizzando la sostituzione delle convenzioni in essere con le suddette strutture sanitarie in accordi contrattuali senza la positiva conclusione della procedura di accreditamento nei confronti delle strutture stesse (o prescindendone), contrasterebbe con i principi fondamentali in materia di «tutela della salute» contenuti nella legislazione statale di settore e, in particolare, con quelli riguardanti l’accreditamento delle strutture sanitarie e i relativi accordi contrattuali, in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Nello specifico, secondo il ricorrente, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale in materia di «tutela della salute» di cui all’art. 8-bis, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), secondo il quale «La realizzazione di strutture sanitarie e l’esercizio di attività sanitarie, l’esercizio di attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale e l’esercizio di attività sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all’articolo 8-ter, dell’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater, nonché alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinques». Il medesimo comma 3 stabilisce inoltre che tali disposizioni valgono anche per le strutture e le attività sociosanitarie.
Risulterebbe violato anche l’art. 8-quater, comma 1, del decreto legislativo citato, secondo il quale: «L’accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private e ai professionisti che ne facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti». La norma precisa, ulteriormente, che «Al fine di individuare i criteri per la verifica della funzionalità rispetto alla programmazione nazionale e regionale, la regione definisce il fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali e uniformi di assistenza, nonché gli eventuali livelli integrativi locali e le esigenze connesse all’assistenza integrativa di cui all’articolo 9». Il comma 2 dello stesso articolo prevede, altresì, che «La qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinques».
Il ricorrente evoca anche l’art. 8-quinquies, comma 2, del richiamato decreto legislativo, che, con riguardo agli accordi contrattuali, prevede che «la regione e le unità sanitarie locali, anche attraverso valutazioni comparative della qualità e dei costi, definiscono accordi con le strutture pubbliche ed equiparate, comprese le aziende ospedaliere-universitarie, e stipulano contratti con quelle private e con i professionisti accreditati». Le disposizioni successive (art. 8-quinques, comma 2, lettera b) disciplinano i contenuti dei suddetti accordi, tra i quali è di particolare rilievo «il volume massimo di prestazioni che le strutture presenti nell’ambito territoriale della medesima unità sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza», nonché (lettera d) «il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori tariffari e della remunerazione extra-tariffaria delle funzioni incluse nell’accordo».
Dal complesso di tali disposizioni statali emergerebbe che solo le strutture che siano state in precedenza accreditate possono stipulare accordi contrattuali o contratti e che la disciplina dell’accreditamento presuppone inderogabilmente l’accertamento del possesso dei requisiti ulteriori di qualificazione e di funzionalità in relazione agli indirizzi di programmazione regionale e della positiva verifica dell’attività svolta e dei risultati conseguiti. Scopo di tale disciplina sarebbe quello di garantire che le prestazioni erogate per conto e a carico del servizio sanitario regionale siano caratterizzate da elevati livelli di qualità, efficacia ed efficienza, e che siano coerenti rispetto alla programmazione regionale e al fabbisogno assistenziale, anche al fine di evitare lo spreco a comunque la cattiva gestione di risorse pubbliche.
Per tali ragioni, la norma regionale in esame, posta dall’art. 15 (rectius: 16), comma 1, lettera a), nell’autorizzare la stipula da parte di alcune strutture sanitarie di accordi contrattuali senza la positiva conclusione della procedura di accreditamento nei confronti delle strutture stesse (o prescindendone), contrasterebbe con i menzionati principi fondamentali in materia di «tutela della salute» contenuti negli artt. da 8-bis a 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, così violando l’art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.− La seconda norma oggetto di impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri è l’art. 11 (rectius: 12), comma 1, lettera c), della legge reg. n. 7 del 2013 che, aggiungendo il comma 3-bis all’art. 69 della legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 19 (Disciplina del sistema integrato dei servizi sociali per la dignità e il benessere delle donne e degli uomini in Puglia), sopprime i trasferimenti alle Aziende sanitarie locali (ASL) dei fondi destinati al rimborso delle spese di trasporto o di viaggio e soggiorno sostenute dagli assistiti per gli interventi di trapianto, previsti dalla legge della Regione Puglia 21 novembre 1996, n. 25 (Rimborso delle spese sostenute per interventi di trapianto).
Secondo il ricorrente, la disposizione regionale in esame che elimina tali trasferimenti finanziari senza, tuttavia, abrogare gli artt. 1 e 2 della legge reg. n. 25 del 1996 che pongono in capo alle ASL l’obbligo di operare detto rimborso, comporta il permanere di una prestazione per la quale non viene tuttavia specificato il mezzo di copertura finanziaria. Si determinerebbe, in tal modo, una violazione dell’art. 81 Cost., sussistendo oneri per il Servizio sanitario regionale rimasti privi della necessaria copertura finanziaria.
2.− In data 20 maggio 2013 si è costituita la Regione Puglia chiedendo il rigetto del ricorso.
Preliminarmente, la resistente evidenzia che la legge impugnata è stata ripubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia del 22 febbraio 2013, n. 29, al fine di procedere alla rettifica di errori materiali. Poiché nella pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Puglia dell’11 febbraio 2013, n. 21, non era stato inserito l’art. 5, si è resa necessaria una nuova pubblicazione che ha comportato la variazione dell’intera numerazione degli articoli della legge. Ne consegue che il riferimento contenuto nel ricorso all’art. 15, comma l, lettera a), della legge reg. n.7 del 2013 deve intendersi all’art. 16, così come quello all’art. 11, comma l, lettera c), è riferito all’art 12 del testo rettificato.
La legge della Regione Puglia 28 maggio 2004, n. 8 (Disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio, all’accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private), ha quale ambito di applicazione tutte le strutture sanitarie e, tra quelle sociosanitarie, le Residenze sanitarie assistenziali (RSA). Ne consegue che, al di fuori delle RSA, la materia dell’autorizzazione e dell’accreditamento di strutture sociosanitarie è disciplinata dalla legge reg. n. 19 del 2006 e dal Regolamento attuativo regionale 18 gennaio 2007, n. 4.
Detto Regolamento di attuazione stabilisce i criteri e i requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi necessari per l’acquisizione dell’autorizzazione all’esercizio e dell’accreditamento per le strutture sociosanitarie. L’art. 30, inoltre, stabilisce che le Residenze sociosanitarie assistenziali (RSSA), già convenzionate con le ASL alla data di promulgazione del Regolamento regionale n. 4 del 2007, possono ottenere automaticamente l’accreditamento in via provvisoria purché iscritte nell’apposito registro delle strutture sociosanitarie e sociali di cui all’art. 53 della legge reg. n. 19 del 2006.
Nella fase transitoria, sempre il medesimo art. 30, fa salvi i rapporti instaurati dalle strutture e dai servizi al fine di permettere l’erogazione delle prestazioni il cui costo si pone a carico del servizio pubblico e stabilisce, inoltre, che i nuovi contratti possono essere stipulati sulla base degli specifici riferimenti normativi e delle autorizzazioni in essere, ancorché provvisorie.
L’art. 8 della legge reg. n. 26 del 2006, così come integrato dall’art. 10 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità e servizi sociali), contiene la disciplina degli accordi contrattuali da sottoscrivere tra il Direttore generale delle ASL e le RSSA, nell’ambito del fabbisogno ivi stabilito.
Le strutture legittimate alla stipulazione dei suddetti contratti sono solo quelle che possiedono i requisiti previsti dalla legge reg. n. 19 del 2006 e dal Regolamento regionale n. 4 del 2007, a seguito di pubblicizzazione dei posti letto disponibili.
Sotto quest’ultimo profilo, con delibera della Giunta 13 marzo 2012, n. 484, la Regione Puglia ha approvato linee guida al fine di specificare le modalità da seguire per la pubblicizzazione dei posti letto disponibili nel territorio di competenza delle ASL pugliesi, nel rispetto del fabbisogno regionale. Inoltre, sono stati individuati ulteriori requisiti (aggiuntivi rispetto a quelli già contenuti nella normativa regionale di settore) che le strutture devono possedere al fine di stipulare i contratti, nell’ipotesi in cui vi siano più istanze da parte delle RSSA a fronte di una limitata disponibilità dei posti letto da assegnare.
La menzionata disciplina trova applicazione anche per le RSSA interessate dalla modifica contenuta nell’art. 8, comma 3-octies, oggetto di impugnazione. Il legislatore regionale, al successivo art. 15, comma l, lettera a), si è limitato a disporre che solo per le convenzioni già in essere, fermo restando il possesso dei predetti requisiti e, comunque, nell’ambito del fabbisogno stabilito, non è necessaria la pubblicizzazione dei posti letto ancora disponibili.
2.1.− Con riferimento alla seconda questione, la difesa regionale evidenzia che gli artt. 1 e 2 della legge reg. n. 25 del 1996, che obbligano le ASL a rimborsare le spese per i trapianti, non sono stati abrogati e, pertanto, resta fermo l’impegno della Regione di rifondere le Aziende sanitarie degli importi erogati a tale titolo.
Nell’atto di costituzione si evidenzia, inoltre, che il capitolo di spesa in esame è finanziato annualmente per un importo che non ha mai superato la cifra di € 1.000.000,00 (per il 2013 è pari ad € 200.000,00) a fronte di una spesa consolidata di oltre 4 milioni di euro in media, alla quale il Servizio sanitario regionale fornisce copertura con fondi di bilancio autonomo regionale (extra FSN e FSR), nel rispetto delle linee guida per i rimborsi e le prescrizioni di cui alla legge reg. n. 25 del 1996.
Secondo la Regione, l’abolizione del suddetto capitolo sarebbe propedeutica all’accensione di un nuovo capitolo di spesa, in seno alle Unità previsionali di base dell’Area politiche per la salute, allo scopo di determinare preventivamente il limite massimo di spesa per i rimborsi rispetto a cui allineare tutti i rimborsi riconosciuti dalle ASL e attivare procedure più puntuali di verifica e controllo dei suddetti rimborsi.

Considerato in diritto
1.− Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in riferimento agli artt. 81 e 117, terzo comma, della Costituzione, gli artt. 11 (rectius: 12), comma 1, lettera c), e 15 (rectius: 16), comma 1, lettera a), della legge della Regione Puglia 6 febbraio 2013, n. 7 (Norme urgenti in materia socio-assistenziale).
1.1.− Preliminarmente deve rilevarsi che la legge regionale in esame è stata oggetto di una duplice pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia, perché, per mero errore materiale, nella prima pubblicazione era stato omesso l’art. 5. A seguito della nuova pubblicazione, comprensiva del suddetto art. 5, la numerazione degli articoli successivi è cambiata: pertanto, le disposizioni impugnate devono intendersi gli artt. 12, comma 1, lettera c), e 16, comma 1, lettera a), della legge reg. n. 7 del 2013.
2.− La prima questione che viene sottoposta all’esame di questa Corte è, dunque, quella relativa all’art.16, comma 1, lettera a), della legge reg. n. 7 del 2013. Secondo il ricorrente, tale disposizione − nello stabilire che «Ai fini della continuità assistenziale le convenzioni già in essere alla data del 10 febbraio 2013 sono sostituite mediante stipula degli accordi contrattuali anche nelle more del conseguimento di una maggiore offerta di servizi rispetto a quelli minimi regolamentari e anche in assenza di ulteriore fabbisogno nel distretto socio-sanitario di riferimento, a valere sul fabbisogno complessivo del territorio aziendale e tenuto conto della popolazione standardizzata con indice di vecchiaia» − violerebbe i principi fondamentali in materia di tutela della salute contenuti negli artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e, di conseguenza, l’art. 117, terzo comma, Cost.
In altri termini, la norma autorizzerebbe la stipula da parte di alcune strutture sanitarie di accordi contrattuali senza la (o a prescindere dalla) positiva conclusione della procedura di accreditamento nei confronti delle strutture stesse.
3.− La questione è inammissibile.
3.1.− Il ricorrente si limita ad enucleare nel dettaglio la disciplina statale, motivando il ricorso solo sull’esistenza in tale legislazione del principio dell’accreditamento delle strutture sanitarie, senza tuttavia indicare le ragioni in base alle quali ritiene che le norme regionali impugnate ne comporterebbero la violazione.
Nel ricorso, infatti, viene riportato per esteso il contenuto degli artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, evocati come principi fondamentali della materia «tutela della salute», asserendo in conclusione che la norma impugnata si pone in contrasto con tali principi.
Ne consegue che, sulla base della giurisprudenza di questa Corte, la questione deve essere dichiarata inammissibile per carenza di motivazione in quanto il ricorso è privo di qualsiasi svolgimento argomentativo circa i motivi della violazione, da parte delle norme impugnate, del principio di accreditamento evocato quale parametro interposto dalla legislazione statale nella materia concorrente della «tutela della salute» (ex plurimis, sentenze n. 114 del 2013, n. 309, n. 115 e n. 99 del 2012, n. 312 del 2010).
4.− La seconda questione sollevata dal Presidente del Consiglio con il ricorso in esame è relativa all’art. 12, comma 1, lettera c), della legge reg. n. 7 del 2013.
Il ricorrente lamenta il fatto che il legislatore regionale abbia soppresso un capitolo di bilancio che prevedeva il trasferimento alle Aziende sanitarie locali di somme destinate ai rimborsi delle spese di trasporto e di viaggio per coloro che avevano subito un trapianto e per il donatore dell’organo, rimborsi previsti dalla legge della Regione Puglia 21 novembre 1996, n. 25 (Rimborso delle spese sostenute per interventi di trapianto).
Secondo, la difesa statale, infatti, la norma impugnata, nell’eliminare i trasferimenti finanziari senza abrogare gli artt. 1 e 2 della legge reg. n. 25 del 1996 che pongono in capo alle ASL l’obbligo di operare detto rimborso, avrebbe violato l’art. 81, quarto comma, Cost. in quanto avrebbe fatto mancare la copertura finanziaria ad una norma che obbliga la Regione ad erogare rimborsi.
4.1.− La questione non è fondata.
La legge regionale n. 25 del 1996 prevede, all’art. 1, il rimborso delle spese di trasporto di viaggio e di soggiorno che il cittadino in attesa di trapianto o che abbia già subito un trapianto e il relativo donatore abbiano sopportato per l’effettuazione: a) degli esami preliminari e per la tipizzazione tessutale; b) dell’intervento di trapianto; c) di tutti i controlli successivi, nonché di quelli per le complicanze derivanti dall’intervento stesso; d) dell’eventuale espianto.
Il successivo art. 2, comma 2, prevede, inoltre, che: «Il rimborso delle spese previste dalla presente legge è corrisposto, entro i limiti indicati dall’articolo 1 e delle disponibilità finanziarie destinate nel bilancio regionale, ai pazienti il cui reddito imponibile familiare non è superiore a euro 80 mila annui».
Al di là da questioni che riguardano comportamenti di fatto della parte resistente non rilevanti nel presente giudizio, risulta evidente l’erroneo presupposto interpretativo in cui è incorso il ricorrente, secondo cui la Regione sarebbe obbligata ad erogare il rimborso nei confronti di tutti coloro che si trovino nelle condizioni previste dalla legge anche se nel bilancio regionale non siano destinate risorse a tale finalità.
Dalla lettura del citato art. 2, comma 2, infatti, emerge che la Regione è obbligata a corrispondere i suddetti rimborsi ai pazienti il cui reddito non superi gli 80 mila euro annui solo nei limiti delle disponibilità finanziarie destinate nel bilancio regionale. Si tratta, dunque, di una prestazione di carattere assistenziale che la Regione assicura nei limiti delle disponibilità di bilancio che annualmente ritiene di destinare a tale finalità.
L’eliminazione dello stanziamento comporta che per l’anno 2013 non potranno essere erogati rimborsi, ferma restando la possibilità, per gli anni successivi, di destinare nuovamente risorse finanziarie disponibili per questa finalità.
La norma impugnata, pertanto, non determina alcuna violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. e la questione sollevata deve essere dichiarata non fondata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art.16, comma 1, lettera a), della legge della Regione Puglia 6 febbraio 2013, n. 7 (Norme urgenti in materia socio-assistenziale), promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 1, lettera c), della legge della Regione Puglia n. 7 del 2013, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost., con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI

Sentenza  61/2014
Giudizio
Presidente SILVESTRI - Redattore MAZZELLA
Udienza Pubblica del 25/02/2014    Decisione  del 24/03/2014
Deposito del 28/03/2014   Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 9, c. 1°, 2°, 2° bis, 3°, 4°, 28° e 29°, del decreto legge 31/05/2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dall'art. 1. c. 1°, della legge 30/07/2010, n. 122.
Massime:
Atti decisi:ric. 99/2010

SENTENZA N. 61
ANNO 2014

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1, 2, 2-bis, 3, 4, 28 e 29, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in cancelleria il 5 ottobre 2010 ed iscritto al n. 99 del registro ricorsi 2010.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 25 febbraio 2014 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano e l’avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in cancelleria il 5 ottobre 2010 e iscritto al n. 99 del registro ricorsi dell’anno 2010, la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso, tra l’altro, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1, 2, 2-bis, 3, 4, 28 e 29, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, in riferimento all’art. 8, numero 1), ed al Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e agli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione.
1.1.– La ricorrente premette il contenuto dell’art. 9, commi 1, 2, 2-bis e 3, del d.l. n. 78 del 2010.
Il comma 1 dispone che «Per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d’anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di carriera comunque denominate, maternità, malattia, missioni svolte all’estero, effettiva presenza in servizio, fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo, e dall’articolo 8, comma 14».
Il comma 2 stabilisce che «In considerazione della eccezionalità della situazione economica internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche, inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3, dell’art. 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, superiori a 90.000 euro lordi annui sono ridotti del 5 per cento per la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonché del 10 per cento per la parte eccedente 150.000 euro; a seguito della predetta riduzione il trattamento economico complessivo non può essere comunque inferiore a 90.000 euro lordi annui; le indennità corrisposte ai responsabili degli uffici di diretta collaborazione dei Ministri di cui all’art. 14, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 sono ridotte del 10 per cento; la riduzione si applica sull’intero importo dell’indennità. Per i procuratori ed avvocati dello Stato rientrano nella definizione di trattamento economico complessivo, ai fini del presente comma, anche gli onorari di cui all’articolo 21 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611. La riduzione prevista dal primo periodo del presente comma non opera ai fini previdenziali. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 31 dicembre 2013, nell’ambito delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modifiche e integrazioni, i trattamenti economici complessivi spettanti ai titolari degli incarichi dirigenziali, anche di livello generale, non possono essere stabiliti in misura superiore a quella indicata nel contratto stipulato dal precedente titolare ovvero, in caso di rinnovo, dal medesimo titolare, ferma restando la riduzione prevista nel presente comma».
Il comma 2-bis prevede che «A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio».
Il comma 3 dispone che «A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, nei confronti dei titolari di incarichi di livello dirigenziale generale delle amministrazioni pubbliche, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3, dell’art. 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non si applicano le disposizioni normative e contrattuali che autorizzano la corresponsione, a loro favore, di una quota dell’importo derivante dall’espletamento di incarichi aggiuntivi».
La ricorrente afferma che tali norme si riferiscono anche alle Province autonome di Trento e Bolzano attraverso il richiamo, in esse contenuto, alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica).
Tanto premesso, la ricorrente sostiene che le predette disposizioni agiscono direttamente su singole voci di spesa, come in particolare nei casi dei commi 2, 2-bis e 3 dell’art. 9, introducendo vincoli dettagliati e modalità specifiche di realizzazione dell’obiettivo di contenimento della spesa per il personale pubblico provinciale. Esse sarebbero, pertanto, lesive dell’autonomia finanziaria riconosciuta alla Provincia autonoma dalle norme del Titolo VI dello statuto di autonomia speciale e dall’art. 119 Cost., e della competenza legislativa primaria della ricorrente in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetti» (art. 8, numero 1, dello statuto speciale).
1.2.– La ricorrente censura anche l’art. 9, comma 4, del d.l. n. 78 del 2010, il quale stabilisce che i rinnovi contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni e i miglioramenti economici del rimanente personale in regime di diritto pubblico, relativi al biennio 2008-2009 non possono, in ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento; tale divieto (che non vale per il comparto sicurezza-difesa, né per i vigili del fuoco) si applica anche ai contratti ed accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2010 e determina l’inefficacia delle clausole difformi contenute nei predetti contratti ed accordi a decorrere dalla mensilità successiva alla data di entrata in vigore dello stesso decreto, con conseguente adeguamento dei trattamenti retributivi.
Al riguardo, la difesa provinciale deduce che esso non esclude con certezza dall’àmbito della sua applicazione le Province autonome di Trento e Bolzano e gli enti riconducibili all’ordinamento provinciale. La ricorrente chiede, pertanto, che sia chiarito che nella locuzione amministrazioni pubbliche contenuta nella predetta norma non siano comprese le Province autonome, e più in generale i comparti di contrattazione collettiva provinciale, nonché gli enti facenti capo all’ordinamento provinciale. Così interpretata, la disposizione statale non comporterebbe alcuna lesione delle prerogative provinciali.
1.3.– La Provincia autonoma di Bolzano riporta nel proprio ricorso, poi, il testo del comma 28 (a norma del quale «A decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, le università e gli enti pubblici di cui all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni e integrazioni, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio di cui all’articolo 70, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni, non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell’anno 2009. Le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale. Per gli enti locali in sperimentazione di cui all’articolo 36 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, per l’anno 2014, il limite di cui ai precedenti periodi è fissato al 60 per cento della spesa sostenuta nel 2009. A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di lavoro accessorio di cui all’articolo 70, comma 1, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276. Resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Per il comparto scuola e per quello delle istituzioni di alta formazione e specializzazione artistica e musicale trovano applicazione le specifiche disposizioni di settore. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 1, comma 188, della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Per gli enti di ricerca resta fermo, altresì, quanto previsto dal comma 187 dell’articolo 1 della medesima legge n. 266 del 2005, e successive modificazioni. Al fine di assicurare la continuità dell’attività di vigilanza sui concessionari della rete autostradale, ai sensi dell’art. 11, comma 5, secondo periodo, del decreto-legge n. 216 del 2011, il presente comma non si applica altresì, nei limiti di cinquanta unità di personale, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti esclusivamente per lo svolgimento della predetta attività; alla copertura del relativo onere si provvede mediante l’attivazione della procedura per l’individuazione delle risorse di cui all’articolo 25, comma 2, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98. Alle minori economie pari a 27 milioni di euro a decorrere dall’anno 2011 derivanti dall’esclusione degli enti di ricerca dall’applicazione delle disposizioni del presente comma, si provvede mediante utilizzo di quota parte delle maggiori entrate derivanti dall’articolo 38, commi 13-bis e seguenti. Il presente comma non si applica alla struttura di missione di cui all’art. 163, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. Il mancato rispetto dei limiti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Per le amministrazioni che nell’anno 2009 non hanno sostenuto spese per le finalità previste ai sensi del presente comma, il limite di cui al primo periodo è computato con riferimento alla media sostenuta per le stesse finalità nel triennio 2007-2009») e del comma 29 (il quale stabilisce che «Le società non quotate, inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche, adeguano le loro politiche assunzionali alle disposizioni previste nel presente articolo») dell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010.
La ricorrente deduce che tali norme sono lesive della sua autonomia finanziaria, introducendo specifiche misure di dettaglio sostanzialmente autoapplicative e corredate di sanzioni che escludono l’esercizio della potestà legislativa di adeguamento.
2.– Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per il rigetto del ricorso.
2.1.– Preliminarmente la difesa dello Stato eccepisce la tardività del ricorso proposto contro norme già contenute nel d.l. n. 78 del 2010, non modificate in sede di conversione e, quindi, in ipotesi immediatamente lesive.
2.2.– Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che il predetto decreto-legge è stato adottato nel pieno di una grave crisi economica internazionale, al fine di assicurare la stabilità finanziaria del Paese nella sua interezza. Le disposizioni in esso contenute, pertanto, devono essere esaminate nel loro complesso, poiché ognuna sorregge le altre al fine di raggiungere le finalità di stabilizzazione e di rilancio economico. Si tratterebbe, in particolare, di interventi normativi tutti rientranti nella competenza statale del «coordinamento della finanza pubblica» e che trovano fondamento nei principi fondamentali della solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.), dell’uguaglianza economica e sociale (art. 3, secondo comma, Cost.), dell’unitarietà della Repubblica (art. 5 Cost.) e della responsabilità internazionale dello Stato (art. 10 Cost.), nonché in quelli correlati del concorso di tutti alle spese pubbliche (art. 53 Cost.), della pari dignità (art. 114 Cost.), del fondo perequativo (art. 119 Cost.), della tutela dell’unità giuridica ed economica (art. 120 Cost.) e degli altri doveri espressi dagli artt. 41-47, 52 e 54 della Costituzione.
2.2.1.– L’Avvocatura generale dello Stato deduce altresì che, poiché le norme impugnate sono dirette a consolidare il patto di stabilità esterno ed interno, esse si applicano anche alle Province autonome, poiché pure su di esse grava il dovere di conseguire gli obiettivi di finanza pubblica, condizionati anche dagli obblighi comunitari.
2.2.2.– Il resistente aggiunge che erroneamente la ricorrente ha affermato che, per essa, l’unico modo per concorrere alla tutela del patto di stabilità sarebbe la stipulazione dell’accordo previsto dall’art. 79, comma 3, dello statuto speciale. Infatti quest’ultima disposizione si riferisce alle misure amministrative da adottare per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, non a quelle legislative, regolate dal successivo comma 4 dello stesso art. 79.
La difesa dello Stato continua affermando che la modifica dell’art. 79 del d.P.R. n. 670 del 1972 introdotta dalla legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), afferisce principalmente all’attuazione del federalismo fiscale, sulla base di quanto stabilito dall’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), concernente il concorso degli enti ad autonomia speciale al perseguimento degli obiettivi di perequazione e solidarietà, mentre le misure di contenimento della spesa pubblica previste dal d.l. n. 78 del 2010 sono rivolte a fronteggiare la contingente situazione di crisi economico-finanziaria e l’esclusione della loro applicabilità agli enti ad autonomia speciale pregiudicherebbe il conseguimento degli obiettivi del predetto decreto-legge.
Inoltre, in situazioni di straordinaria necessità ed urgenza, potrebbe derogarsi anche alle procedure statutarie in ragione dell’esigenza di salvaguardare la salus rei publicae e in applicazione dei principi costituzionali fondamentali della solidarietà economica e sociale, dell’unità della Repubblica e della responsabilità internazionale dello Stato.
2.3.– Con specifico riferimento alle censure rivolte alle disposizioni contenute nell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che esse concernono la spesa per il personale delle pubbliche amministrazioni, vale a dire uno degli aggregati di spesa più consistenti e di rilevanza strategica ai fini dell’attuazione del piano di stabilità interno, con conseguente sottrazione di tali disposizioni ad ogni censura di interesse regionale, anche perché si tratta di norme non permanenti, ma transitorie.
Inoltre i limiti ai rinnovi contrattuali da finanziare (art. 9, comma 4) o il blocco economico alle progressioni in carriera (art. 9, comma 21) non contrasterebbero né con l’art. 36 Cost. (poiché, secondo la difesa dello Stato, «chi può dire cosa accadrà l’anno prossimo»), né con l’art. 39 Cost. (dovendo la contrattazione collettiva svolgersi nel quadro di compatibilità finanziaria posto dalla legge).
L’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 conterrebbe, poi, una disposizione di principio, cui le Regioni debbono adeguarsi.
Inoltre l’Avvocatura generale dello Stato ricorda che, con la sentenza n. 151 del 2010, questa Corte ha stabilito che la disciplina del rapporto di pubblico impiego è riconducibile alla materia dell’ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva statale.
3.– Nel corso del giudizio di legittimità costituzionale le parti hanno depositato alcune memorie.
3.1.– La Provincia autonoma di Bolzano deduce l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, richiamando l’orientamento della Corte circa la possibilità di impugnazione di disposizioni contenute in un decreto-legge anche dopo la conversione in legge dello stesso.
Nel merito la ricorrente afferma che le modificazioni all’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78 del 2010 apportate dall’art. 1, comma 456, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2014), e quelle al comma 28 dello stesso art. 9 introdotte dall’art. 4-ter, comma 12, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, dall’art. 9, comma 12, del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76 (Primi interventi urgenti per la promozione dell’occupazione, in particolare giovanile, della coesione sociale, nonché in materia di Imposta sul valore aggiunto «IVA» e altre misure finanziarie urgenti), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 99, dall’art. 6, comma 3, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 (Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 ottobre 2013, n. 125, e dall’art. 9, comma 8, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 102 (Disposizioni urgenti in materia di IMU, di altra fiscalità immobiliare, di sostegno alle politiche abitative e di finanza locale, nonché di cassa integrazione guadagni e di trattamenti pensionistici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 28 ottobre 2013, n. 124, non incidono sull’oggetto delle questioni di legittimità costituzionale promosse, le quali possono quindi essere considerate trasferite sul nuovo testo delle disposizioni censurate.
La Provincia autonoma di Bolzano aggiunge che dalla sentenza n. 223 del 2012, con la quale questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010 nella parte in cui dispone che, a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013, i trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 196 del 2009, superiori a 90.000 euro lordi annui, siano ridotti del 5% per la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonché del 10% per la parte eccedente 150.000 euro, discende la cessazione della materia del contendere in relazione alla questione da essa ricorrente promossa, limitatamente al profilo appena descritto.
La difesa provinciale, poi, afferma che, pur volendo considerare le disposizioni contenute nell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010 come principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica», occorre tener presente che, in virtù del particolare regime di autonomia finanziaria riconosciuto alla Provincia autonoma dall’art. 79 dello statuto speciale, esse sono comunque illegittime, poiché introducono in via unilaterale misure e strumenti per il conseguimento del generale obiettivo del contenimento della spesa pubblica.
Inoltre, i commi 28 e 29 dell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, risolvendosi in prescrizioni di dettaglio ed escludendo qualsiasi margine determinativo in capo alla Provincia, comportano l’introduzione in capo alla stessa ricorrente di un obbligo di contribuzione al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica che si aggiunge illegittimamente a quelli previsti dall’art. 79 dello statuto di autonomia speciale.
3.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri riafferma che le previsioni contenute nell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010 soddisfano i requisiti richiesti dalla giurisprudenza di questa Corte affinché le norme statali che impongono limiti alla spesa di Regioni ed enti locali possano qualificarsi come principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica». Infatti, esse pongono solamente obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica (intesi anche nel senso di un transitorio contenimento complessivo, sebbene non generale, della spesa corrente), senza prevedere strumenti o modalità per il loro perseguimento.
L’Avvocatura generale dello Stato sostiene, inoltre, che il d.l. n. 78 del 2010 costituisca la prima di quattro manovre economiche che l’evolversi di una grande crisi economica internazionale ha indotto il Governo ad adottare in via d’urgenza al fine di assicurare la stabilità finanziaria del Paese (la difesa dello Stato ha anche richiamato, al riguardo, la sentenza n. 310 del 2013 di questa Corte). In un simile contesto, deve riconoscersi allo Stato la possibilità di intervenire in ogni materia, in forza dei principi fondamentali della solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.), dell’unitarietà dello Stato (art. 5 Cost.), dell’appartenenza all’Unione europea (art. 11 Cost.), della sussidiarietà (art. 118 Cost.), della responsabilità finanziaria (art. 119 Cost.), della tutela dell’unità giuridica ed economica della Nazione (art. 120 Cost.).
Con specifico riferimento alle censure rivolte alle disposizioni contenute nell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, l’Avvocatura generale dello Stato ribadisce la loro infondatezza perché le norme impugnate costituiscono principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica» (commi 1, 2, 2-bis, 28, 29) ovvero sono riconducibili alla materia dell’«ordinamento civile» (commi 1, 2, 2-bis, 3, 4) e a quella della «perequazione delle risorse finanziarie» (comma 2-bis). In proposito, la difesa dello Stato ricorda anche che, con le sentenze n. 173 e n. 215 del 2012, questa Corte ha dichiarato non fondate questioni analoghe a quelle sollevate dalla Provincia autonoma di Bolzano.

Considerato in diritto
1.– La Provincia autonoma di Bolzano ha promosso, tra l’altro, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1, 2, 2-bis, 3, 4, 28 e 29, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione e all’art. 8, numero 1), ed al Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
1.1.– L’art. 9, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010 stabilisce che, negli anni 2011, 2012 e 2013, il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti delle pubbliche amministrazioni non può superare quello ordinariamente spettante per l’anno 2010.
La ricorrente afferma che la norma vìola l’art. 119 Cost., poiché concerne una specifica voce di spesa e fissa con precisione la misura del taglio, ledendo l’autonomia organizzativa e finanziaria della Provincia. Quest’ultima aggiunge che la norma contrasta anche con le disposizioni contenute nel Titolo VI del d.P.R. n. 670 del 1972, poiché impone limiti a minute voci di spesa e stabilisce le specifiche modalità di contenimento delle stesse. Infine, ad avviso della difesa provinciale, la norma impugnata vìola l’art. 8, numero 1), del d.P.R. n. 670 del 1972, perché invade la competenza legislativa primaria della Provincia in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetti».
1.2.– L’art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, prevede, nel primo periodo, che dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti delle amministrazioni pubbliche superiori a 90.000 euro lordi annui sono ridotti del 5 per cento per la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonché del 10 per cento per la parte eccedente 150.000 euro, e che le indennità corrisposte ai responsabili degli uffici di diretta collaborazione dei Ministri sono ridotte del 10 per cento; nonché, nel quarto periodo, che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2010 e sino al 31 dicembre 2013, nell’ambito delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), i trattamenti economici complessivi spettanti ai titolari degli incarichi dirigenziali non possono essere stabiliti in misura superiore a quella indicata nel contratto stipulato dal precedente titolare ovvero, in caso di rinnovo, dal medesimo titolare.
Ad avviso della ricorrente, tali disposizioni contrastano con il Titolo VI del d.P.R. n. 670 del 1972, e con l’art. 119 Cost., i quali le riconoscono autonomia finanziaria. Inoltre vìolano l’art. 8, numero 1), del d.P.R. n. 670 del 1972, che attribuisce alla Provincia autonoma di Bolzano competenza legislativa primaria in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetti»
1.3.– L’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78 del 2010, stabilisce che dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2013 (ora prorogato al 2014) l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale di ciascuna delle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio.
La ricorrente afferma che tale norma è illegittima sia perché, concernendo una specifica voce di spesa e fissando con precisione la misura del taglio, lede l’autonomia organizzativa e finanziaria assicuratale dall’art. 119 Cost e dal Titolo VI del d.P.R. n. 670 del 1972, sia perché contrasta con l’art. 8, numero 1), del d.P.R. n. 670 del 1972, che prevede la competenza legislativa primaria della Provincia in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetti».
1.4.– L’art. 9, comma 3, del d.l. n. 78 del 2010, prevede che nei confronti dei titolari di incarichi di livello dirigenziale generale delle amministrazioni pubbliche non si applicano le disposizioni normative e contrattuali che autorizzano la corresponsione, a loro favore, di una quota dell’importo derivante dall’espletamento di incarichi aggiuntivi.
La ricorrente sostiene che tale disposizione sia affetta dagli stessi vizi denunciati in riferimento all’art. 9, comma 2-bis.
1.5.– L’art. 9, comma 4, del d.l. n. 78 del 2010, stabilisce – con disposizione espressamente applicabile ai contratti ed accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del decreto-legge – che i rinnovi contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio 2008-2009 ed i miglioramenti economici del rimanente personale in regime di diritto pubblico per il medesimo biennio non possono determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento.
La Provincia autonoma di Bolzano sostiene che la norma, se fosse ritenuta ad essa applicabile, lederebbe le sue prerogative.
1.6. – Sono impugnati, infine, i commi 28 e 29 dell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010.
Il primo prevede che, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, gli enti pubblici non economici, le università e gli enti pubblici di cui all’art. 70, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009; che, per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio di cui all’art. 70, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell’anno 2009; che tali disposizioni costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le Regioni, le Province autonome, e gli enti del Servizio sanitario nazionale,
Il comma 29 dispone che «Le società non quotate, inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche, adeguano le loro politiche assunzionali alle disposizioni previste nel presente articolo».
La difesa provinciale afferma che entrambe tali disposizioni, concernendo specifiche voci di spesa e fissando misure di dettaglio, vìolano l’art. 117, terzo comma, Cost., poiché eccedono dalla competenza statale concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica», e l’art. 119 Cost., perché ledono l’autonomia organizzativa e finanziaria della Provincia autonoma di Bolzano.
2.– Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni promosse dalla ricorrente, deve essere esaminata preliminarmente l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
L’Avvocatura generale dello Stato sostiene, in particolare, che il ricorso sia tardivo, perché proposto contro norme già contenute nel d.l. n. 78 del 2010, non modificate in sede di conversione e, quindi, in ipotesi immediatamente lesive. Esse, dunque, avrebbero dovuto essere impugnate con ricorso proposto entro 60 giorni dall’emanazione del decreto-legge, mentre invece il ricorso è stato proposto dalla Provincia di Bolzano solamente dopo la conversione in legge.
L’eccezione non è fondata.
Questa Corte ha ripetutamente affermato l’ammissibilità di questioni concernenti disposizioni contenute in un decreto-legge proposte solo successivamente alla conversione in legge e tale principio è stato ribadito anche con riferimento a questioni promosse da enti diversi dalla Provincia autonoma di Bolzano contro disposizioni contenute nel d.l. n. 78 del 2010 (sentenze n. 215 e n. 173 del 2012).
3.– Sempre in via preliminare, la Corte osserva che il giudizio è stato promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano sulla base di una delibera adottata in via d’urgenza dalla Giunta, ai sensi dell’art. 44, numero 5), dello statuto speciale. In tali casi, gli atti di ratifica dei rispettivi Consigli devono intervenire ed essere prodotti in giudizio non oltre il termine di costituzione della parte ricorrente (sentenza n. 142 del 2012).
Nel caso di specie non rileva la tempestività di siffatta ratifica e del relativo deposito in quanto questa Corte ha più volte ribadito che per i ricorsi promossi prima della citata sentenza sussistono gli estremi dell’errore scusabile già riconosciuto in ipotesi del tutto analoghe da questa Corte, in ragione del fatto che tale profilo di inammissibilità a lungo non è stato rilevato, sì da ingenerare affidamento nelle parti in ordine ad una interpretazione loro favorevole (sentenze n. 219 del 2013, n. 203, n. 202, n. 178 e n. 142 del 2012).
Il ricorso è perciò sotto tale aspetto ammissibile.
4. – Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010 non sono fondate.
Come già riconosciuto da questa Corte (sentenza n. 215 del 2012), detta disposizione, nello stabilire un limite massimo al trattamento economico di tutti i dipendenti delle Regioni e degli enti regionali, ha l’effetto finale di fissare, per gli anni 2011-2013, l’ammontare complessivo degli esborsi a carico delle Regioni e delle Province autonome a titolo di trattamento economico del personale già in servizio alla data di entrata in vigore della norma, in misura non superiore a quello dell’anno 2010; si tratta, pertanto, di una norma che impone un limite generale ad una rilevante voce del bilancio regionale, legittimamente emanata dallo Stato nell’esercizio della sua potestà legislativa concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica».
5.– Le questioni promosse nei confronti dell’art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010 sono in parte inammissibili e in parte non fondate.
La menzionata norma statale esprime due precetti.
Quello dettato dal primo periodo, relativo all’imposizione di una riduzione percentuale delle retribuzioni dei dipendenti pubblici nella parte in cui superano certi limiti, è stato rimosso dalla sentenza n. 223 del 2012, che ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale. Pertanto, in riferimento a tale aspetto, le questioni promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano sono inammissibili perché ormai prive di oggetto (sentenza n. 294 del 2012; ordinanze n. 125 del 2013 e n. 303 del 2012).
Per quel che riguarda, invece, il quarto periodo del comma 2 dell’art. 9 – secondo il quale i trattamenti economici complessivi spettanti ai titolari degli incarichi dirigenziali non possono essere stabiliti in misura superiore a quella indicata nel contratto stipulato dal precedente titolare ovvero, in caso di rinnovo, dal medesimo titolare – le questioni non sono fondate.
Infatti tale disposizione, attenendo alla retribuzione spettante a lavoratori (come i dirigenti della ricorrente Provincia) il cui rapporto è contrattualizzato, è riconducibile alla materia dell’«ordinamento civile». La norma, pertanto, è stata legittimamente emanata dallo Stato nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva attribuitagli dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (questa Corte ha affermato che il trattamento economico dei dirigenti pubblici è compreso nella materia dell’«ordinamento civile» già nella sentenza n. 18 del 2013).
6.– Le questioni di legittimità costituzionale promosse nei confronti dell’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78 del 2010 non sono fondate.
Va premesso che l’art. 1, comma 456, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2014), ha introdotto nella norma impugnata modifiche che non sono tali da incidere sull’oggetto delle questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Provincia ricorrente e che, pertanto, debbono essere considerate trasferite nel nuovo testo del comma 2-bis dell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010.
Questo, disponendo che dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2014 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, ha natura di principio fondamentale in materia di «coordinamento della finanza pubblica», poiché introduce un limite per un settore rilevante della spesa per il personale, costituito dalle voci del trattamento accessorio (sentenza n. 215 del 2012). La norma, dunque, è stata legittimamente emanata dallo Stato nell’esercizio della sua competenza legislativa concorrente nella predetta materia.
7.– Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 3, del d.l. n. 78 del 2010 non sono fondate.
Tale disposizione, nella parte in cui concerne il personale dirigenziale regionale e provinciale (i cui rapporti di impiego sono tutti contrattualizzati), è riconducibile alla materia dell’«ordinamento civile» (sentenza n. 173 del 2012).
Essa, stabilendo che nei confronti dei titolari di incarichi di livello dirigenziale generale delle amministrazioni pubbliche non si applicano le disposizioni normative e contrattuali che autorizzano la corresponsione, a loro favore, di una quota dell’importo derivante dall’espletamento di incarichi aggiuntivi, rafforza il principio già affermato dall’art. 24 del d.lgs. n. 165 del 2001, a norma del quale il trattamento economico corrisposto ai dirigenti pubblici remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti, nonché qualsiasi incarico ad essi attribuito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa.
Si tratta di disciplina diretta a conformare due degli istituti del rapporto di lavoro che lega i dirigenti alle pubbliche amministrazioni di appartenenza: il trattamento economico e il regime di esclusività.
L’art. 9, comma 3, del d.l. n. 78 del 2010, dunque, attiene direttamente ai diritti e agli obblighi gravanti sulle parti del contratto di lavoro pubblico, stabilendo che il trattamento economico erogato al dirigente dall’amministrazione di appartenenza remunera tutta l’attività da lui svolta, anche quella connessa con lo svolgimento di incarichi aggiuntivi che, seppure non vietata in assoluto, non può dar luogo alla corresponsione, a favore del dirigente medesimo, di emolumenti che si aggiungano a quel trattamento economico.
E, come affermato da questa Corte (sentenza n. 77 del 2013), la competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile» vincola gli enti ad autonomia differenziata anche con riferimento alla disciplina del rapporto di lavoro con i propri dipendenti.
8.– La questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 4, del d.l. n. 78 del 2010 è inammissibile.
La ricorrente, infatti, si è limitata a dedurre che tale disposizione lederebbe le sue prerogative, senza indicare quali, e ha omesso di specificare il parametro costituzionale violato.
9.– Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 non sono fondate.
La norma, successivamente al ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, ha subito alcune modificazioni che non sono tali da incidere sull’oggetto delle questioni di legittimità costituzionale che, pertanto, debbono ritenersi trasferite nel nuovo testo delle disposizioni.
Orbene, l’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, imponendo, a partire dal 2011, limiti alla possibilità per le pubbliche amministrazioni statali di ricorrere alle assunzioni a tempo determinato e alla stipula di convenzioni e contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nonché limiti alla spesa sostenibile dalle stesse amministrazioni per i contratti di formazione-lavoro, gli altri rapporti formativi, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio, è stata legittimamente emanata dallo Stato nell’esercizio della sua competenza concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 18 del 2013 e n. 173 del 2012).
La norma impugnata pone un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale, ma al contempo lascia alle singole amministrazioni la scelta circa le misure da adottare con riferimento ad ognuna delle categorie di rapporti di lavoro da esso previsti.
10.– Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 29, del d.l. n. 78 del 2010 non sono fondate.
Questa Corte ha già affermato che la norma censurata è riconducibile alla materia dell’«ordinamento civile» di competenza esclusiva statale in base all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (sentenza n. 173 del 2012).
L’art. 9, comma 29, del d.l. n. 78 del 2010 estende anche a soggetti di diritto privato (quali sono le società partecipate dalle pubbliche amministrazioni), le disposizioni in tema di assunzioni dettate dallo stesso art. 9. Orbene, la disciplina in tema di «regime giuridico» delle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni deve essere ricondotta alla materia dell’«ordinamento civile» quando non attenga alle forme di svolgimento di attività amministrativa (sentenza n. 326 del 2008). Si deve quindi concludere che anche l’art. 9, comma 29, del d.l. n. 78 del 2010, riguardando la disciplina delle assunzioni, è estraneo ai profili strettamente connessi con lo svolgimento di attività amministrativa e deve essere ricondotto anche per tali profili alla normativa in tema di ordinamento di queste società di capitali, oggetto, in generale, di norme di diritto privato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione sulle ulteriori questioni promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, primo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosse, in riferimento all’art. 119 della Costituzione e all’art. 8, numero 1), ed al Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 4, del d.l. n. 78 del 2010 promossa dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010 promosse, in riferimento all’art. 119 Cost. e all’art. 8, numero 1), ed al Titolo VI del d.P.R. n. 670 del 1972, dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, quarto periodo, del d.l. n. 78 del 2010 promosse, in riferimento all’art. 119 Cost. e all’art. 8, numero 1), ed al Titolo VI del d.P.R. n. 670 del 1972, dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78 del 2010 promosse, in riferimento all’art. 119 Cost. e all’art. 8, numero 1), ed al Titolo VI del d.P.R. n. 670 del 1972, dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 3, del d.l. n. 78 del 2010 promosse, in riferimento all’art. 119 Cost. e all’art. 8, numero 1), ed al Titolo VI del d.P.R. n. 670 del 1972, dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 promosse, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 29, del d.l. n. 78 del 2010 promosse, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI

Sentenza  60/2014
Giudizio
Presidente SILVESTRI - Redattore CRISCUOLO
Udienza Pubblica del 11/02/2014    Decisione  del 24/03/2014
Deposito del 28/03/2014   Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 1, c. 1° e 3°, del decreto legge 10/11/2008, n. 180, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, c. 1°, della legge 09/01/2009, n. 1.
Massime:
Atti decisi:ordd. 134/2012; 42 e 58/2013

SENTENZA N. 60
ANNO 2014

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità del sistema universitario e della ricerca), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n. 1, promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia con ordinanza del 28 marzo 2012 e dal Consiglio di Stato con ordinanze del 22 novembre 2012 e del 23 gennaio 2013, iscritte rispettivamente al n. 134 del registro ordinanze 2012 e ai numeri 42 e 58 del registro ordinanze 2013, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell’anno 2012 e numeri 11 e 13, prima serie speciale, dell’anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di P.L. e di P.M., nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2014 e nella camera di consiglio del 12 febbraio 2014 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Gennaro Notarnicola e Pietro Paolo Lettieri per P.L., Angelo Clarizia per P.M. e l’avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto
1.– Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con ordinanza del 22 novembre 2012 (r.o. n. 42 del 2013), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 33 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità del sistema universitario e della ricerca), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n. 1 – nel testo ante modifica, ai sensi dell’art. 11, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49 [Disciplina per la programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione della delega prevista dall’articolo 5, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1, lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5].
1.1.– Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciare su un ricorso in appello proposto dalla professoressa P.M. nei confronti del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, nonché della Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro, avverso la sentenza del Tribunale amministrativo per il Lazio (d’ora in avanti TAR) del 22 febbraio 2011, n. 1775.
Al riguardo espone che – come riferito dall’appellante – la prof.ssa P.M., nel corso del 2008, aveva partecipato alla procedura di valutazione comparativa indetta dalla citata università, per la copertura di un posto di professore ordinario presso la facoltà di giurisprudenza – settore scientifico-disciplinare Ius/14 (Diritto dell’Unione europea), ed era stata dichiarata idonea all’esito della relativa procedura; che quest’ultima era stata indetta dalla medesima università presso cui ella già prestava servizio in qualità di professore associato nel medesimo settore scientifico-disciplinare; che, con delibera in data 24 novembre 2010, il Consiglio della facoltà di giurisprudenza, considerate le esigenze didattico-scientifiche della facoltà stessa, aveva deliberato di chiamare la docente a ricoprire il posto di ruolo di prima fascia per il menzionato settore scientifico-disciplinare Ius/14; che l’Università non aveva assunto l’appellante come professore di prima fascia nell’insegnamento da lei già ricoperto in qualità di professore associato; che ella aveva rivolto formale richiesta alla detta Università, al fine di essere nominata e immessa in ruolo, ma il Rettore aveva respinto l’istanza, in asserita ottemperanza al disposto della circolare ministeriale 27 marzo 2009, n. 478 (emanata in applicazione del d.l. n. 180 del 2008), in quanto l’Università in questione non sarebbe stata legittimata a procedere all’assunzione sulla base della propria dotazione di posti in organico.
Il rimettente ricorda che la circolare ministeriale menzionata, nell’attuare il disposto dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, si è soffermata, in particolare, sul contenuto degli obblighi ricadenti sulle università cosiddette “virtuose” (ossia sugli atenei che, al pari di quello catanzarese, non abbiano superato, per quanto riguarda le spese fisse e obbligatorie relative al personale di ruolo, il limite parametrico di cui all’art. 51, comma 4, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante «Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica», pari al novanta per cento dei trasferimenti statali sul fondo per il finanziamento ordinario), stabilendo le modalità concrete con cui determinare il limite di spesa fissato per procedere alle nuove assunzioni di personale (in base all’art. 1, comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, tale limite è fissato in una soglia di spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente).
Il Consiglio di Stato riferisce, altresì, che il provvedimento rettorale di cui sopra era stato impugnato dalla prof.ssa P.M. dinanzi al TAR del Lazio che, dopo avere accolto l’istanza di sospensione cautelare dell’atto impugnato, aveva respinto nel merito il ricorso; ed aggiunge che la sentenza in questione è stata impugnata in sede di appello dalla prof.ssa P.M. la quale ne ha chiesto la riforma articolando i seguenti motivi: 1) violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009; 2) motivazione illogica e contraddittoria; 3) illegittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado per illegittimità derivata dall’art. 1, comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, stante la violazione degli artt. 3, 33 e 97 Cost.
Con riguardo al motivo sub 1), secondo l’appellante, il TAR avrebbe dovuto rilevare l’illegittimità delle previsioni di cui alla circolare ministeriale 27 marzo 2009, la quale avrebbe erroneamente desunto dalle disposizioni del d.l. n. 180 del 2008 un divieto di assunzione. In particolare, ad avviso della docente, qualora si ammettesse – come ritenuto dal TAR – che la citata circolare ministeriale sia conforme alle previsioni di legge e che a quest’ultima sia effettivamente riferibile il divieto di assunzione a lei opposto, ne conseguirebbero effetti «illogici e irragionevoli», tali da palesare l’implausibilità della proposta ricostruzione interpretativa. La lettura del pertinente quadro legislativo offerta dal Tribunale sarebbe erronea, in quanto comporterebbe che, mentre alle università caratterizzate da una deteriore situazione finanziaria sarebbe, comunque, consentito procedere ad assunzioni dei professori associati (recte: ricercatori) risultati vincitori di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di conversione – senza il rispetto di alcuna percentuale e con il solo limite del non aggravio di spesa – al contrario, la medesima facoltà sarebbe preclusa alle università cosiddette “virtuose”, anche nelle ipotesi in cui ciò non determini alcun aggravio di spesa.
Sotto tale aspetto, il Tribunale non avrebbe tenuto adeguatamente conto del fatto che l’assunzione dell’appellante non avrebbe determinato alcun aggravio di spesa a carico dell’Università degli Studi “Magna Graecia”, in considerazione del fatto che: a) essa già prestava servizio presso quell’ateneo in qualità di professore associato; b) gli oneri complessivi connessi allo status di professore associato con alcuni anni di anzianità di servizio erano addirittura superiori a quelli che sarebbero stati connessi all’immissione in servizio in qualità di professore ordinario.
Inoltre, il TAR non avrebbe considerato che, nel caso in esame, i divieti e i limiti alle nuove assunzioni non potevano trovare applicazione dato che l’appellante già prestava servizio presso l’ateneo catanzarese, con la conseguenza che il passaggio alla qualifica di professore ordinario costituiva un mero passaggio di livello e, in quanto tale, inidoneo a determinare l’instaurazione di un nuovo rapporto d’impiego.
Con riguardo al motivo di appello sub 2), in via subordinata rispetto alle argomentazioni sub 1) e per l’ipotesi in cui l’art. 1, comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, sia effettivamente da interpretare nel senso che per le università ivi contemplate il legislatore avrebbe inteso fissare un generalizzato limite alle assunzioni, senza riconoscere le deroghe ammesse nel caso delle università “non virtuose”, l’appellante ha chiesto che il Collegio sollevi questione di legittimità costituzionale in ordine alle previsioni di legge ostative alla sua effettiva immissione in servizio, per violazione degli artt. 3, 33 e 97 Cost.
Il rimettente riferisce che si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca nonché l’Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro, chiedendo il rigetto dell’appello; che, con ordinanza n. 1333 del 2012, è stata accolta l’istanza di sospensione cautelare degli effetti della sentenza appellata; che, alla pubblica udienza del 3 luglio 2012, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
1.2.– Il Consiglio di Stato ritiene che, ai fini della decisione, risulti necessario esaminare le deduzioni dell’appellante sulla legittimità costituzionale delle previsioni di cui ai commi 1 e 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, in riferimento agli artt. 3, 33 e 97 Cost.
Il collegio, nel riportare il contenuto dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito (nella formulazione, rilevante ai fini del giudizio, anteriore alle modifiche di cui al comma 1, lettera b, dell’art. 11 del d.lgs. n. 49 del 2012), pone in evidenza come la disposizione in esame imponesse un generale divieto di procedere a nuove assunzioni nei confronti delle università cosiddette “non virtuose”, le quali avessero superato, per quanto riguarda le spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo, il limite parametrico di cui all’art. 51, comma 4, della legge n. 449 del 1997. Il rimettente sottolinea che, in sede di conversione, la rigidità del vincolo in questione era stata attenuata, prevedendo per le medesime università la possibilità di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi di cui al decreto-legge 7 settembre 2007, n. 147 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2007-2008 ed in materia di concorsi per ricercatori universitari), convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 25 ottobre 2007, n. 176, e di cui al decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97 (Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonché in materia fiscale e di proroga di termini), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 2 agosto 2008, n. 129, a condizione che l’attenuazione del vincolo avvenisse «senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica».
Il rimettente, nel riportare, altresì, il contenuto del comma 3 del citato art. 1 (la cui formulazione non è stata modificata nel corso del tempo), pone in rilievo come la disposizione in questione stabilisca nei confronti degli atenei “virtuosi” – quale quello appellato e i cui effetti sono limitati al triennio 2009-2011 – non già un divieto assoluto di procedere a nuove assunzioni, ma la possibilità di nuove assunzioni limitata a un contingente numericamente tale da produrre una spesa non superiore al cinquanta per cento di quella relativa personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente.
Il rimettente evidenzia come il comma 3 del citato art. 1 non preveda alcuna clausola di salvaguardia diretta a favorire il completamento delle procedure concorsuali in atto, sia pure ad invarianza di spesa.
Ad avviso del collegio, non sarebbero manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, per la parte in cui prevede che le università “virtuose” siano astrette in modo rigido al vincolo assunzionale del cinquanta per cento del costo connesso alle cessazioni di personale verificatesi nell’anno precedente, senza che alle stesse sia riconosciuta la possibilità di accedere ad una clausola di salvaguardia – quale quella volta al completamento delle procedure concorsuali in atto – neppure nel caso in cui ciò si renda possibile «senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica».
1.3.– In punto di rilevanza, il Consiglio di Stato osserva che l’oggetto principale dell’impugnativa è rappresentato dalla circolare ministeriale 27 marzo 2009, n. 478, la quale, nell’interpretare le previsioni dettate dall’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, ha concluso nel senso che il nuovo regime impediva l’assunzione del docente universitario in ipotesi quale quella di interesse della ricorrente.
Ad avviso del giudice a quo, la circolare in questione – nell’escludere la possibilità di procedere all’assunzione dell’appellante – avrebbe correttamente interpretato le disposizioni di legge della cui legittimità costituzionale si dubita, per cui l’impedimento all’assunzione deriverebbe in via immediata dall’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, e l’appellante avrebbe potuto in concreto aspirare all’assunzione solo in assenza (o previa rimozione) della richiamata disciplina primaria.
In particolare, il rimettente deduce che la circolare impugnata, laddove non tiene in considerazione il fatto che l’assunzione non avrebbe determinato alcun aggravio di spesa – ma, al contrario, avrebbe prodotto nell’immediato un risparmio – avrebbe attuato in modo coerente il paradigma legislativo di riferimento, il quale non consente di declinare in modo differenziato il divieto a seconda dell’eventuale risparmio connesso alla singola assunzione. Al riguardo, il collegio sottolinea come il comma 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, faccia scattare in modo sostanzialmente automatico il divieto di procedere a nuove assunzioni non appena risulti superato il parametro della spesa, pari al cinquanta per cento di quella del personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente. La medesima disposizione, quindi, non consentirebbe di tenere in considerazione i maggiori o minori oneri conseguenti alle ulteriori assunzioni, una volta che il richiamato parametro risulti superato.
Il collegio ritiene, altresì, la circolare impugnata conforme al pertinente paradigma legislativo per la parte in cui ammette che gli atenei “non virtuosi” completino le assunzioni dei docenti vincitori di concorsi – sia pure con il vincolo dell’assenza di oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica – mentre per gli atenei “virtuosi” impone un indifferenziato limite alle nuove assunzioni a prescindere dal fatto che tali assunzioni comportino o meno nuovi o maggiori oneri (che nel caso in esame, almeno inizialmente, non vi sarebbero, atteso che il trattamento economico del professore ordinario, all’atto della prima nomina, è, nei fatti, inferiore a quello del professore associato con alcuni anni di anzianità).
Il Consiglio di Stato esclude la possibilità di una lettura costituzionalmente orientata, suggerita dall’appellante in relazione al combinato disposto dei commi 1 e 3 del citato art. 1, in quanto dal disposto testuale dei medesimi commi emergerebbe che, per le università di cui al comma 3, il vincolo assunzionale ricondotto nel limite del cinquanta per cento non ammetterebbe deroga alcuna in relazione ai vincitori di procedure concorsuali in essere alla data di entrata in vigore della legge (e ciò, neanche nel caso in cui l’ulteriore assunzione, almeno in una fase iniziale, non comporti alcun onere aggiuntivo per le casse dell’ateneo).
Il rimettente ritiene, altresì, di non condividere la tesi secondo cui il passaggio da professore associato a professore ordinario non determinerebbe l’instaurazione di un nuovo rapporto di lavoro. Infatti, anche ad ammettere che tra le due qualifiche in questione sussista un nesso di sostanziale continuità (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 16 novembre 2004, n. 7483), ciò non impedirebbe di ritenere che il passaggio dall’una all’altra di esse comporti la soluzione di continuità rispetto al primo rapporto e l’instaurazione di un rapporto lavorativo nuovo e diverso (sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 407 del 2005 e n. 194 del 2002).
Il collegio ritiene di dover fare applicazione, nel caso di specie, dei principi di cui alla sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 28 maggio 2012, n. 17, la quale ha chiarito che il divieto di assunzione previsto dall’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, opera anche per l’inquadramento in ruolo, in una fascia superiore, di docenti già in servizio presso la medesima università, atteso che il nuovo inquadramento in ruolo del docente è frutto dell’esito positivo di una procedura concorsuale aperta, che dà luogo ad un’assunzione in senso proprio e non al mero passaggio di qualifica per effetto di procedura riservata.
Per conseguenza, il rimettente esprime l’avviso che alla fattispecie in questione si applichino i limiti alle nuove assunzioni di cui al citato art. 1, comma 3; e, stante il recente pronunciamento della Adunanza plenaria (sentenza 28 maggio 2012, n. 17), esclude che, nel caso in esame, possa trovare applicazione la giurisprudenza amministrativa secondo cui il cosiddetto «blocco delle assunzioni» non potrebbe applicarsi in relazione ai cosiddetti «passaggi di livello» (Consiglio di Stato, sesta sezione, sentenza 16 novembre 2004, n. 7483).
In conclusione, il giudice a quo ritiene che la circolare ministeriale 27 marzo 2009, n. 478 (ossia l’atto in base al quale l’università ha respinto l’istanza volta all’immissione in servizio della parte privata quale professore ordinario) non abbia introdotto limiti alle assunzioni nuovi e diversi rispetto a quelli già desumibili dal richiamato dettato normativo. La fissazione di un sistema di computo atto a valutare le retribuzioni medie (attraverso il ricorso al metodo dei cosiddetti «punti organico») al fine di determinare la spesa complessivamente riferibile al personale cessato dal servizio nell’anno precedente, costituirebbe un parametro applicativo di per sé non irragionevole e certamente compatibile con la lettera e la ratio della disciplina legislativa del 2008.
Il Consiglio di Stato, poi, osserva che il secondo aspetto, in relazione al quale occorre verificare la sussistenza della rilevanza della questione di legittimità costituzionale, riguarderebbe il fatto che il comma 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, trovava applicazione soltanto in relazione al triennio 2009-2011. Da ciò deriverebbe che, al momento in cui l’appello è stato proposto (la notifica dell’atto di appello risale al marzo 2012), la disposizione censurata aveva ormai cessato di produrre i suoi effetti e non poteva risultare preclusiva della possibilità di proporre una nuova istanza di assunzione.
Inoltre, ai fini del giudizio di rilevanza, andrebbe considerato che, nelle more del giudizio, è entrato in vigore il d.lgs. n. 49 del 2012, il cui art. 11 ha abrogato il primo periodo dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009; mentre il comma 3 dell’art. 14 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, ha aggiunto il comma 13-bis all’art. 66 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, il quale ha previsto ulteriori limiti assunzionali per le università statali relativamente al triennio 2012-2014, nonché agli anni 2015 e 2016.
Ad avviso del collegio, la circostanza per cui, nelle more del giudizio, la disposizione su cui si fondava il diniego di assunzione (ossia l’art. 1, comma 3) abbia cessato di produrre i suoi effetti, nonché la circostanza per cui l’ulteriore disposizione relativa al caso delle università “non virtuose” (art. 1, comma 1, primo periodo, assunto a parametro del vaglio di ragionevolezza sulla disposizione di cui al successivo comma 3) sia stata espressamente abrogata, non incidono sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale relativa al richiamato art. 1, comma 3, in combinato disposto con il comma 1 del medesimo articolo.
Al riguardo, è richiamato l’orientamento della Corte costituzionale secondo cui è rilevante la questione di legittimità costituzionale di una disposizione che, medio tempore, sia stata abrogata e sostituita da altra norma. Ciò in quanto l’abrogazione di una disposizione non toglie, di per sé, rilevanza alla questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la disposizione precedente, atteso che, ove un determinato atto amministrativo sia adottato sulla base di una norma poi abrogata, la legittimità dell’atto deve essere esaminata, in virtù del principio tempus regit actum, con riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione (sentenza n. 177 del 2012).
Il rimettente ritiene che la richiamata giurisprudenza costituzionale (formatasi sull’ipotesi di questione di legittimità concernente una legge medio tempore abrogata), possa trovare applicazione anche in relazione all’ipotesi di norma di legge che, nelle more del giudizio, abbia aliunde cessato di produrre i propri effetti (ad esempio, per decorso del lasso temporale al quale era ab initio limitata la sua efficacia). Pertanto, è dell’avviso che la questione di legittimità costituzionale, relativa al combinato disposto dei commi 1 e 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, sia rilevante ai fini della definizione del giudizio a quo, quanto meno in relazione ai profili risarcitori della vicenda.
Al riguardo, il collegio richiama il comma 3 dell’art. 34 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), il quale dispone che «Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori» (Consiglio di stato, sezione sesta, ordinanza 18 giugno 2012, n. 3541).
Il rimettente osserva che, se, per un verso, è vero che la disposizione sulla quale è stato fondato il diniego di assunzione (ossia, l’art. 1, comma 3) ha cessato di produrre i suoi effetti nelle more del giudizio, per altro verso ciò non ha determinato il venire meno, in punto di fatto, dell’ostacolo all’assunzione in servizio dell’appellante, essendo entrato in vigore il comma 3 dell’art. 14 del d.l. n. 95 del 2012, il quale ha introdotto per le università ulteriori limiti alle nuove assunzioni.
1.4.– Il Consiglio di Stato ritiene che la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dei commi 1 e 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, sia, altresì, non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3, 33 e 97 Cost.
In primo luogo, osserva che il combinato disposto delle due richiamate disposizioni potrebbe risultare in contrasto con il generale canone di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.
Il rimettente rileva che le disposizioni censurate potrebbero avere instaurato un sistema il quale – in modo del tutto irragionevole – avrebbe applicato, per ciò che riguarda i vincoli e i limiti alle assunzioni (in particolare, per ciò che attiene alla possibilità di procedere alle assunzioni di vincitori delle procedure già avviate al momento dell’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 180 del 2008), un ingiustificato trattamento di maggior vantaggio per gli atenei “non virtuosi” rispetto agli atenei “virtuosi”. E, infatti, mentre per gli atenei “non virtuosi” il rigido divieto di nuove assunzioni sarebbe temperato dalla rilevantissima eccezione rappresentata dalla possibilità di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori delle procedure selettive ivi espressamente richiamate (nonché dei vincitori di concorsi comunque espletati alla data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n.180 del 2008), al contrario per gli atenei “virtuosi” il limite alle nuove assunzioni (che possono essere effettuate per un contingente massimo corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente) non conoscerebbe alcun temperamento o eccezione, neanche nell’ipotesi in cui la singola assunzione – come nel caso in esame – sarebbe possibile, almeno in una prima fase, senza aggravio finanziario per le casse dell’università.
Al riguardo, il collegio rileva la difficoltà di individuare, nelle previsioni di cui al comma 1 del citato art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, un effettivo tertium comparationis per ciò che riguarda la disciplina dei limiti assunzionali nei confronti delle università “virtuose” di cui al successivo comma 3, stante i numerosi punti di eterogeneità che caratterizzano le due disposizioni.
In particolare, il rimettente osserva che nel caso di atenei “non virtuosi”, al più favorevole trattamento per ciò che concerne l’assunzione dei vincitori delle procedure selettive già in atto, fa «da contraltare» un più rigido limite generale alle nuove assunzioni (il quale si concreta in un divieto sotto ogni aspetto assoluto e generalizzato); mentre, al contrario, nel caso degli atenei “virtuosi” al meno favorevole trattamento per ciò che concerne il perfezionamento delle procedure pregresse, fa «da contraltare» un trattamento oggettivamente di maggior favore per ciò che concerne i vincoli assunzionali (per i quali è posto un limite numerico e non un divieto assoluto).
Il giudice a quo rileva come l’impossibilità di individuare una sorta di “simmetria” tra le due richiamate disposizioni renda difficile operare un giudizio di legittimità sulla complessiva scelta legislativa sotto il profilo del rispetto del principio di eguaglianza e parità di trattamento (a meno di entrare nel merito delle scelte rimesse all’interpositio legislatoris).
Esso ritiene, tuttavia, che il concreto assetto disciplinare risultante dal combinato operare delle disposizioni censurate possa palesare evidenti profili di irragionevolezza, in considerazione degli effetti concreti che quell’assetto è in grado di determinare.
Al riguardo, osserva che, anche a volere considerare l’oggettivo carattere di maggior rigore che caratterizza la disciplina in esame per ciò che riguarda i divieti generali di assunzione a carico degli atenei “non virtuosi”, l’effetto pratico prodotto dalla norma è quello di consentire a tale tipologia di atenei un rilevante numero di assunzioni di ricercatori (viene richiamata l’ipotesi in cui, alla data di entrata in vigore del d.l. n. 180 del 2008, la singola università avesse in corso di svolgimento numerose procedure concorsuali).
Il collegio pone in evidenza come, in definitiva, il complessivo assetto della disciplina dettato dal citato comma 1, sarebbe tale da consentire che, nei fatti, l’eccezione (possibilità di assumere i ricercatori vincitori dei concorsi in precedenza espletati) travalichi del tutto la regola (divieto generalizzato di nuove assunzioni), sino a renderla nei fatti inoperante.
Diversamente, i limiti e vincoli assunzionali, complessivamente imposti agli atenei “virtuosi”, non presenterebbero alcuna possibile deroga o eccezione, neanche per l’ipotesi in cui – come nel caso in esame – la singola assunzione non potrebbe comunque produrre alcun aggravio di spesa per l’ateneo.
Il Consiglio di Stato ritiene, sotto tale aspetto, che il combinato operare delle due richiamate disposizioni sia irragionevole anche per un diverso profilo, da esaminarsi sotto l’angolo visuale del generale obiettivo di contenimento della spesa di cui al d.l. n. 180 del 2008.
Al riguardo, il giudice a quo sottolinea che, mentre nel caso degli atenei “non virtuosi” il limite “fisiologico” all’espansione della spesa per nuove assunzioni è rappresentato dall’assenza di oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, ossia, nei fatti, dall’invarianza degli oneri per il personale registrati nel corso dell’anno precedente, al contrario, nel caso degli atenei “virtuosi” il medesimo limite “fisiologico” all’espansione della spesa per nuove assunzioni è posto ad un livello di gran lunga inferiore, ossia nella richiamata misura del cinquanta per cento della spesa per il personale cessato dal servizio nel corso dell’anno precedente.
Pertanto, il rimettente dubita della legittimità costituzionale del combinato disposto delle disposizioni richiamate, sotto il profilo della manifesta irragionevolezza, in quanto: 1) la scelta normativa risulterebbe maggiormente penalizzante nei confronti degli enti che abbiano tenuto comportamenti “virtuosi” (e maggiormente compatibili con il perseguimento degli obiettivi di contenimento di spesa fissati), rispetto agli enti che abbiano operato in senso contrastante rispetto a tali obiettivi; 2) il risultato concreto della richiamata scelta legislativa sarebbe nel senso di consentire ai soli soggetti meno virtuosi di disporre di deroghe tali da vanificare la tenuta concreta del principio di contenimento della spesa cui il complessivo intervento normativo mirava.
Peraltro, il collegio ritiene che non si potrebbe pervenire a conclusioni diverse rispetto a quelle delineate neanche qualora si considerasse che le deroghe consentite dal comma 1 del citato art. 1, in favore degli atenei “non virtuosi”, riguardino la sola assunzione di ricercatori universitari, mentre nel caso in esame si fa questione dell’assunzione di un professore ordinario.
In proposito, il rimettente osserva che, se si riguarda alla questione sotto il più generale angolo visuale della coerenza e ragionevolezza del complessivo disegno normativo delineato nel 2008, ciò che viene in rilievo è la possibilità, in sé, di potere fruire di eccezioni ai divieti e ai limiti alle nuove assunzioni e non la circostanza puntuale relativa alla tipologia di assunzioni oggetto della deroga legale.
Anche sotto tale aspetto, il collegio sottolinea che è censurata non la disparità di trattamento tra le ipotesi disciplinate al comma 1 e quelle disciplinate al comma 3 del richiamato art. 1 (censura resa complicata dal carattere eterogeneo delle previsioni in questione e dalla difficoltà di individuare un effettivo tertium comparationis nell’ambito di un giudizio di eguaglianza), quanto, piuttosto, il carattere complessivamente irragionevole ed ingiustificato della scelta normativa operata nel corso dell’anno 2008.
Ad avviso del Consiglio di Stato, impostati in tal modo i termini concettuali della questione, non sembrerebbe ostare al giudizio di non manifesta infondatezza la circostanza per cui il comma 1 del citato art. 1 non consente deroghe per il caso di assunzioni di professori ordinari (ossia, per ipotesi assimilabili a quella all’origine dei fatti di causa).
Il rimettente ritiene, altresì, non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dei commi 1 e 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, in riferimento all’art. 33 Cost., in materia di limiti e vincoli all’autonomia universitaria.
Al riguardo, osserva che, se, per un verso, il legislatore può imporre legittimamente vincoli e limiti al pieno esercizio di tale autonomia, laddove siffatta imposizione risulti finalizzata al perseguimento di interessi e finalità di rilievo costituzionale (come, nel caso di specie, il perseguimento di imprescindibili obiettivi di sostenibilità del bilancio), per altro verso, l’imposizione di tali vincoli potrebbe risultare costituzionalmente illegittima laddove – per le medesime ragioni sopra esposte – essa non rinvenga un’effettiva giustificazione nel perseguimento dei richiamati obiettivi di carattere economico e finanziario.
Infine, il collegio censura il combinato disposto dei commi 1 e 3 del citato art. 1, in riferimento all’art. 97 Cost. sotto il profilo del buon andamento e dell’imparzialità nella disciplina e nella gestione dell’amministrazione pubblica.
A tal proposito, rileva che, se per un verso, può ammettersi l’incidenza dell’interpositio legislatoris sulle variabili sottese ad alcune tra le principali scelte organizzative e gestionali delle amministrazioni pubbliche (come quelle relative alla provvista di personale), per altro verso, non può ammettersi la legittimità costituzionale di tali interventi, laddove gli stessi presentino carattere di irragionevolezza e incidano in modo contraddittorio ed ingiustificato sulle richiamate variabili organizzative.
2.– Con memoria depositata in data 28 febbraio 2013 si è costituita in giudizio la professoressa P.M. la quale, nel far proprie le argomentazioni dell’ordinanza di rimessione, chiede l’accoglimento della sollevata questione di legittimità costituzionale.
3.– Con atto depositato in data 2 aprile 2013, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.
Quanto alla censura mossa in riferimento all’art. 3 Cost. – in relazione alla circostanza che la disposizione sul blocco delle assunzioni applicabile alle università “non virtuose”, nel prevedere la possibilità di assunzione dei ricercatori vincitori delle procedure concorsuali in precedenza espletate, predisporrebbe a favore di queste ultime un sistema di maggior favore rispetto a quello previsto per le università “virtuose” – la difesa erariale sottolinea la disomogeneità dei termini di comparazione.
Al riguardo, il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea che, mentre per le università “non virtuose”, le assunzioni ammesse sono solo quelle ivi indicate – essendo stato istituito per la restante tipologia e provvista di personale universitario un regime di blocco assunzionale assoluto – per gli atenei “virtuosi” è prevista la possibilità di assunzione di tutte le categorie di personale entro il limite del cinquanta per cento della spesa relativa al personale cessato, con il vincolo di destinare non meno del sessanta per cento delle risorse investibili al reclutamento di ricercatori a tempo indeterminato. La difesa erariale evidenzia come anche per le università “virtuose” sia prevista una clausola di salvaguardia per l’assunzione dei ricercatori selezionati attraverso le procedure concorsuali di cui all’art. 1, comma 648, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2007), nei limiti delle risorse residue previste dal comma 650 del predetto art. 1.
Pertanto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, i numerosi e considerevoli tratti distintivi delle discipline raffrontate renderebbero non fondata la censura di irragionevole disparità di trattamento.
La difesa statale ritiene non convincente la tesi del rimettente, in quanto non tiene conto dell’esigenza di tutelare l’affidamento dei ricercatori vincitori di concorsi espletati prima dell’entrata in vigore della norma, i quali, se aspirassero ad essere assunti da un’università “non virtuosa”, in mancanza della clausola di salvaguardia, verrebbero del tutto pregiudicati dal divieto di effettuare nuove assunzioni di cui al citato art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008.
Il paventato pregiudizio non si verificherebbe nel caso di università “virtuose”, in quanto la disposizione di cui al successivo comma 3 ammette nuove assunzioni, sebbene entro il predetto limite di spesa del cinquanta per cento dei risparmi per il personale cessato dal servizio.
La suddetta difesa sottolinea come il combinato disposto delle due richiamate disposizioni sia del tutto coerente, se analizzato dal punto di vista della tutela dei diritti dei ricercatori vincitori dei concorsi già espletati, perché entrambe le norme, secondo modalità diverse in ragione degli interessi che le stesse sono destinate a soddisfare, assicurano la realizzazione di tale esigenza evitando di compromettere in modo definitivo le chance professionali e di vita di candidati che si trovano in una fase cruciale per l’effettuazione delle proprie scelte professionali. Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva come il meccanismo del “blocco delle assunzioni”, delineato dal legislatore nel 2008, persegua non solo finalità di carattere finanziario, ma anche di incentivazione del ricambio generazionale del personale docente.
In particolare, le due disposizioni risulterebbero coerenti nel predisporre un sistema che, se per un verso mira a guidare l’ateneo al rientro nei parametri di legge (riguardo al rapporto tra spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo e l’entità dei trasferimenti statali sul fondo di finanziamento ordinario), dall’altro salvaguarda la figura del ricercatore, consentendone le assunzioni in deroga al divieto (comma 1) e prevedendo, per le università “virtuose”, la destinazione di una quota non inferiore al sessanta per cento delle somme disponibili per le nuove assunzioni a favore di professionalità (ricercatori e contrattisti) che intraprendono la carriera universitaria (comma 3).
Ad avviso della difesa statale, le differenze tra le due regole previste dai commi 1 e 3 dell’art. 1 andrebbero interpretate alla luce degli scopi complessivi che la normativa è diretta a realizzare ed in ragione dei quali le dedotte censure di disparità di trattamento non risulterebbero fondate data la unitaria linea di politica legislativa volta a valorizzare la figura del ricercatore.
La circostanza che la normativa in esame persegue finalità ulteriori e diverse rispetto al mero risparmio di spesa varrebbe – secondo il Presidente del Consiglio dei ministri – a confutare anche la censura secondo cui l’assunzione dei vincitori dei concorsi espletati costituirebbe un’eccezione di portata tale da travalicare la regola (divieto generalizzato di nuove assunzioni) sino a renderla, nei fatti, inoperante.
Si tratterebbe, in primo luogo, di un assunto meramente ipotetico, che oblitera l’opposta ed espressa previsione secondo cui le assunzioni devono avvenire «senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica» ed, in secondo luogo, di una conclusione che non terrebbe conto della complessiva ratio della normativa.
Quanto alle censure mosse in riferimento agli artt. 33 e 97 Cost., la difesa dello Stato sottolinea come gli argomenti a sostegno delle stesse costituiscano dei corollari dell’articolata ricostruzione operata con riguardo all’assunta lesione dell’art. 3 Cost.
4.– In data 26 settembre 2013, la prof.ssa P.M. ha depositato memoria illustrativa, insistendo per l’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Consiglio di Stato con l’ordinanza r.o. n. 42 del 2013.
La parte privata pone in evidenza come, in virtù dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, mentre le università “non virtuose” possono assumere i ricercatori – e dunque anche i professori associati e ordinari – risultati vincitori di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2009, senza alcuna percentuale e con il solo limite del non aggravio della spesa pubblica, le università “virtuose” non possono assumere lo stesso personale, se si superano i limiti di spesa prefissati, ancorché l’assunzione non comporti alcun aggravio di spesa. Peraltro, le università “virtuose” sono tenute a destinare le somme a disposizione, per una quota non inferiore al sessanta per cento, all’assunzione dei ricercatori a tempo indeterminato e per una quota non superiore al dieci per cento all’assunzione di professori ordinari.
Da qui l’irragionevolezza della disciplina di cui al comma 3 del citato art. 1, letto in correlazione con quanto previsto dal comma 1 dello stesso articolo. La parte privata evidenzia come la norma censurata determini, infatti, un’evidente disparità di trattamento tra coloro che hanno partecipato a concorsi e/o procedure comparative indette da università in deficit e coloro che hanno partecipato alle stesse procedure indette da università “virtuose”. Questi ultimi, risultati vincitori di concorsi e/o procedure comparative, già bandite prima dell’entrata in vigore della legge n. 1 del 2009, verrebbero immotivatamente penalizzati solo perché già dipendenti, seppure con diversa qualifica, presso università “virtuose” anziché presso università con un bilancio deficitario. Conseguentemente, ad avviso della parte privata, la disposizione si manifesterebbe irragionevole anche in riferimento agli obiettivi perseguiti dal legislatore.
La prof.ssa P.M. rileva, inoltre, come la norma in questione leda anche il principio di autonomia costituzionalmente riconosciuto alle università, atteso che il divieto di procedere all’«assunzione» di nuovo personale, che non comporta aggravi di spesa pubblica e che, quindi, non determina una riduzione degli stanziamenti di bilancio di cui le università dispongono, inciderebbe, senza ragione, sulla libera scelta della loro destinazione, con violazione dell’art. 33 Cost.
Infine, ad avviso della parte privata, la norma censurata violerebbe il canone della ragionevolezza consistente nell’apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la causa normativa che la deve assistere (sentenza n. 211 del 2011). Nel caso di specie, mentre le università in deficit possono assumere il personale vincitore dei precedenti concorsi, qualora ciò non comporti aggravi di spesa, il divieto di assunzione dello stesso personale per le università “virtuose” non appare coerente con la ratio dell’intera disposizione, finalizzata esclusivamente al contenimento dei costi della spesa pubblica e non già alla compressione degli organici delle università.
Alla luce delle suddette argomentazioni,la prof.ssa P.M. insiste per l’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale prospettate dal collegio rimettente.
5.– In data 21 gennaio 2014, la parte privata ha depositato parere pro veritate del prof. Luigi Ventura a sostegno dell’illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3, 33 e 97 Cost., dell’art. 1, comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, nonché, in via consequenziale, dell’art. 66, comma 13-bis, del d.l. n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, inserito dall’art. 14, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, norma contenente la disciplina del «blocco delle assunzioni» per il periodo successivo al triennio 2009-2011.
Nel parere si sottolinea la completezza della motivazione della ordinanza di rimessione in punto di rilevanza, in quanto, il Consiglio di Stato ha osservato, da un lato, che l’esito del giudizio amministrativo, dipende dall’esito del giudizio di legittimità costituzionale (per essere l’impugnata circolare ministeriale – sulla cui base è stato adottato il provvedimento rettorale di diniego dell’assunzione di P.M. – conforme alla disposizione legislativa censurata) e, dall’altro, che lo ius superveniens non ha comportato il venire meno della rilevanza della sollevata questione, quantomeno ai fini risarcitori, in quanto la legittimità dell’atto amministrativo, adottato sulla base di una norma poi abrogata, deve essere esaminata, in virtù del principio tempus regit actum, con riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione (sentenze n. 177 del 2012, n. 209 del 2010 e n. 509 del 2000).
Inoltre, sempre in punto di ammissibilità della sollevata questione, si osserva che, nell’ordinanza di rimessione, è stata implicitamente esclusa la possibilità di un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma censurata sulla base del dato letterale del testo di legge che, nel prevedere il limite del cinquanta per cento al vincolo assunzionale, non ammetterebbe alcuna deroga con riguardo ai vincitori di procedure concorsuali in atto.
Sotto il profilo dell’ammissibilità, nel parere si rileva, altresì, che il collegio rimettente ha chiarito il petitum, nel senso di una pronuncia additiva, ed, in particolare, di una pronuncia di illegittimità costituzionale del comma 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, nella parte in cui prevede che le “università virtuose” siano astrette in modo rigido al vincolo assunzionale del cinquanta per cento, senza riconoscere loro la possibilità di accedere ad una «clausola di salvaguardia», quale quella del completamento delle procedure concorsuali in atto, neanche nel caso in cui ciò possa avvenire senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
In punto di non manifesta infondatezza, si osserva che il principio di eguaglianza in senso soggettivo (art. 3 Cost.), inteso come divieto di trattamento diseguale tra soggetti che versino in condizioni analoghe, non può cedere e, dunque, essere oggetto di bilanciamento con altri principi, anche se di rango costituzionale. Nel caso di specie, il principio di eguaglianza in senso soggettivo (ovvero in senso cosiddetto “forte”) sarebbe stato violato in quanto, mentre gli atenei “non virtuosi”, in virtù della clausola di salvaguardia e, dunque, in deroga al “blocco delle assunzioni”, potrebbero procedere ad assunzioni di un numero considerevole di docenti (ricercatori) già vincitori di concorso, gli atenei “virtuosi”, in considerazione del limite assunzionale del cinquanta per cento ed in difetto della suddetta clausola di salvaguardia, sarebbero discriminati nell’assunzione di docenti già vincitori, anche se ciò non comportasse un maggiore onere finanziario a carico dell’amministrazione.
Peraltro, tale limite assunzionale del cinquanta per cento, valevole per le università “virtuose”, non potrebbe giustificarsi neanche alla luce dell’obiettivo, perseguito dal legislatore, del contenimento della spesa pubblica. Nel caso di specie, l’avanzamento di carriera dalla seconda alla prima fascia di docenza comporterebbe, peraltro, una riduzione di costi, in quanto il trattamento economico ad inizio carriera sarebbe inferiore rispetto a quello già maturato.
Nel parere si evidenzia poi l’irragionevolezza dei limiti imposti dal legislatore, con la norma censurata, all’autonomia universitaria (art. 33 Cost.), in quanto l’obiettivo del contenimento della spesa pubblica non sarebbe bilanciabile con il principio di eguaglianza.
Infine, si sottolinea come la norma censurata sia affetta da un vizio di illegittimità costituzionale anche sotto il profilo dell’assunta violazione dell’art. 97 Cost. (nella parte in cui si prevede che agli impieghi pubblici si accede mediante concorso, salvi i casi stabiliti dalla legge), in quanto, ingiustificatamente, degrada la posizione del vincitore di concorso, riconducibile a quella di diritto soggettivo all’assunzione, a quella di mero interesse legittimo.
6.– Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, con ordinanza del 28 marzo 2012 (r.o. n. 134 del 2012), ha sollevato, in riferimento all’art. 3 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, nel testo ante modifica, ai sensi dell’art. 11, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 49 del 2012, «nella parte in cui subordina la non operatività del blocco delle assunzioni per i ricercatori universitari all’avvenuto espletamento – vale a dire, all’avvenuta conclusione – della procedura concorsuale alla data di entrata in vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1, di conversione del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180».
6.1.– Il rimettente premette di essere investito di un ricorso proposto dal dott. P.L. nei confronti dell’Università degli studi di Bari e del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, per l’annullamento – previa concessione di misure cautelari – della nota a firma del Rettore, protocollo n. 26729-VII/2 del 28 aprile 2011, pervenuta in data 2 maggio 2011, recante diniego di assunzione in ordine ad un posto di ricercatore presso la facoltà di giurisprudenza per il settore scientifico-disciplinare Ius/01 (Diritto privato), e per l’accertamento del diritto del ricorrente all’assunzione con decorrenza dal 25 gennaio 2010 o, quanto meno, dal 1° novembre 2010.
Il giudice a quo espone che il dott. P.L. è stato dichiarato vincitore – con decreto rettorale n. 12350 del 22 dicembre 2009 – della procedura di valutazione comparativa, di cui al concorso per la copertura di un posto di ricercatore, bandito dall’Università degli studi di Bari con decreto rettorale n. 10053 del 10 ottobre 2005; che lo stesso, tuttavia, non è stato assunto; che la impugnata nota rettorale protocollo n. 26729-VII/2 del 28 aprile 2011 ha dichiarato l’impossibilità di assumere il ricorrente, stante il superamento, al termine sia dell’anno 2009 che del 2010, del valore del novanta per cento nel rapporto tra spese fisse per il personale di ruolo e il fondo di funzionamento ordinario.
Il rimettente deduce, altresì, che P.L. ha impugnato la nota rettorale protocollo n. 26729-VII/2 del 28 aprile 2011; che i motivi a fondamento dell’impugnativa si concretano: 1) nella assunta violazione ed erronea applicazione dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, anche in relazione all’art. 1, comma 646, della legge n. 296 del 2006 e agli artt. 3 e 97 Cost., eccesso di potere per erronea presupposizione, erronea motivazione, carente istruttoria, illogicità, ingiustizia manifesta; 2) nella assunta illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.; che il ricorrente ha chiesto anche l’accertamento del suo diritto all’assunzione; che si è costituita l’Università degli studi di Bari, resistendo al gravame; che, nella pubblica udienza del giorno 11 gennaio 2012, la causa è passata in decisione.
6.2.– Il collegio ritiene che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, dalla legge n. 1 del 2009, assuma rilevanza pregiudiziale ai fini della decisione del giudizio a quo e sia non manifestamente infondata.
6.3.– Sotto il profilo della rilevanza, il giudice a quo premette che la nota rettorale impugnata si basa sulla considerazione della impossibilità per l’amministrazione di emanare il provvedimento di nomina del richiedente a ricercatore universitario, con decorrenza dall’inizio dell’anno accademico (1° novembre 2010) oppure in corso d’anno, ai sensi dell’art. 6 della legge 19 ottobre 1999, n. 370 (Disposizioni in materia di università e di ricerca scientifica e tecnologica), in quanto, la normativa vigente, non riconosce alla detta Università la facoltà di procedere ad assunzioni di personale, all’infuori delle ipotesi espressamente previste (ricercatori cofinanziati dal Ministero), avendo superato al termine sia dell’anno 2009 che del 2010, il valore del novanta per cento nel rapporto tra spese fisse per il personale di ruolo e il fondo di funzionamento ordinario.
Essendo detto provvedimento chiaramente applicativo della preclusione assunzionale di cui all’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, ne conseguirebbe – ad avviso del rimettente – la rilevanza della questione di legittimità costituzionale della citata previsione normativa ai fini della decisione del giudizio a quo, tenuto conto dei motivi del ricorso (sub 1 e 2), che si incentrano sulla valutazione della costituzionalità della disposizione de qua, ostativa alla assunzione del ricorrente.
Invero, secondo il rimettente, unicamente la declaratoria di illegittimità costituzionale della prescrizione di cui all’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009 – nei termini di seguito esposti – potrebbe consentire al ricorrente di essere assunto dall’Università degli studi di Bari. Non inciderebbe, infatti, ai fini della valutazione della rilevanza della questione, la clausola di salvezza contenuta nell’art. 1, comma 646, della legge n. 296 del 2006, la cui applicazione è invocata dal ricorrente, avendo lo stesso partecipato ad una procedura di concorso già avviata alla data del 30 settembre 2006.
Il rimettente richiama il contenuto di tale ultima disposizione, secondo cui: «Ai fini dell’applicazione dei commi 643 e 645, sono fatte salve le assunzioni conseguenti a bandi di concorso già pubblicati ovvero a procedure già avviate alla data del 30 settembre 2006 e i rapporti di lavoro costituiti all’esito dei medesimi sono computati ai fini dell’applicazione dei predetti commi».
Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale, tale previsione normativa dovrebbe ritenersi superata dal d.l. n. 180 del 2008, poi convertito. In tal senso deporrebbe la constatazione per cui, quando il legislatore d’urgenza del 2008-2009 ha inteso fare salve determinate assunzioni contemplate dalla legge n. 296 del 2006, lo ha fatto espressamente (si fa riferimento al comma 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008 che fa salve le assunzioni di cui all’art. 1, comma 648, della legge n. 296 del 2006).
Per il resto, secondo il ricorrente, si dovrebbe ritenere che il regime del blocco assunzionale disposto dall’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, rappresenti un implicito superamento di ogni altra previsione normativa previgente (ivi compreso l’art. 1, comma 646, della legge n. 296 del 2006) e trovi applicazione ratione temporis ad ogni procedura di concorso svoltasi nell’arco temporale cui la norma fa espresso riferimento (e, quindi, anche a quella riguardante il ricorrente).
Nel caso di specie, quest’ultimo è, infatti, vincitore di un concorso per ricercatore universitario bandito nel 2005 e conclusosi con il decreto rettorale di approvazione degli atti del 22 dicembre 2009.
Pertanto, secondo il Tribunale, con riferimento alla posizione del ricorrente troverebbe applicazione la regola generale del blocco delle assunzioni di cui al primo periodo dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009.
Il giudice a quo esclude che, nel caso di specie, possa ravvisarsi un’ipotesi di progressione di carriera da un livello professionale di grado inferiore ad uno superiore (per esempio, da ricercatore universitario confermato a professore associato, ovvero da professore associato a professore ordinario), come tale non rientrante nell’ambito di operatività del blocco assunzionale di cui all’art. 1, comma 1, primo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 21 aprile 2010, n. 2217; Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 16 novembre 2004, n. 7483; Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 27 novembre 2001, n. 5958; TAR Bari, sezione prima, sentenza 16 marzo 2012, n. 572; TAR Palermo, sezione terza, sentenza 1° aprile 2011, n. 647; TAR Campobasso, sentenza 2 ottobre 2003, n. 697).
Il rimettente pone in evidenza come il primo comma, secondo periodo, dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, relativo alla specifica posizione dei ricercatori vincitori di concorso (esentati, a determinate condizioni, dal blocco assunzionale di cui al primo periodo) lasci chiaramente intendere che gli stessi ricercatori, al di fuori delle ipotesi previste dal secondo periodo di detto comma, rientrano nell’ambito operativo del divieto assunzionale.
In particolare, la situazione del dott. P.L. – vincitore di un concorso per ricercatore universitario – sarebbe sicuramente riconducibile entro l’alveo del divieto di assunzioni di cui all’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008.
Ad avviso del rimettente, la parte privata, in base alla scansione temporale del concorso al quale ha partecipato, non potrebbe fruire della eccezione al divieto contenuto nell’art. 1, comma 1, secondo periodo, del detto decreto-legge.
In virtù di tale disposizione: «Alle stesse università è data facoltà di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori […] di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica».
Essendosi il concorso, cui ha partecipato il dott. P.L., concluso con il decreto rettorale di approvazione degli atti emesso il 22 dicembre 2009 (e, quindi, in data successiva rispetto a quella del 10 gennaio 2009 che stabiliva l’entrata in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009), in base all’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008 (letto a contrario), all’Università degli studi di Bari non sarebbe data la facoltà di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori di concorso espletati in data successiva all’entrata in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009, dovendosi, applicare nei confronti del ricorrente la regola generale del blocco assunzionale di cui all’art. 1, comma 1, primo periodo, del citato d.l. n. 180 del 2008.
6.4.– Il Tribunale amministrativo ritiene che l’art. 1, comma 1, secondo periodo, di tale provvedimento normativo si ponga in contrasto con il principio di parità di trattamento di cui all’art. 3 Cost., prevedendo una disciplina differente per situazioni giuridiche identiche.
Al riguardo, la disposizione censurata subordina la non operatività del blocco delle assunzioni al dato «neutro» e «casuale» dell’espletamento ovvero della conclusione della procedura concorsuale prima della data di entrata in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009 e, quindi, al dato fortuito della celerità ovvero della lentezza con cui si è svolto un determinato concorso, celerità o lentezza certamente non imputabili al partecipante, ma semmai a responsabilità e, in ipotesi, alla mera volontà dell’amministrazione.
Nel caso di specie – ad avviso del rimettente – il blocco delle assunzioni di cui alla legge di conversione n. 1 del 2009 discriminerebbe irragionevolmente la posizione del ricorrente rispetto a coloro che hanno partecipato alla stessa procedura selettiva –ovvero anche a procedure concorsuali successive – e, tuttavia, hanno avuto la “fortuna” di vedere “espletata” la procedura prima della data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2009 e, quindi, di rientrare nella esenzione di cui all’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito.
Si tratterebbe, per lo più, di soggetti la cui assunzione – possibile perché ratione temporis non rientrante, in base all’attuale formulazione dell’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, nell’ambito operativo del blocco – verosimilmente andrebbe ad incidere, in termini negativi, sugli equilibri finanziari dell’Università degli studi di Bari, equilibri che – secondo le valutazioni contenute nel gravato provvedimento – impedirebbero l’assunzione del ricorrente.
Pertanto, secondo il giudice a quo, la subordinazione disposta dall’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, dell’esenzione dal divieto di assunzioni all’espletamento della procedura concorsuale prima dell’entrata in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009, attribuirebbe all’amministrazione universitaria un inammissibile potere di determinare quali candidati assumere e quali no, anche nell’ambito della stessa procedura selettiva, dandosi origine ad inaccettabili disparità di trattamento a fronte di identiche posizioni, in violazione del principio costituzionale di cui all’art. 3 Cost.
Al riguardo, il rimettente richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 35 del 2004 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 13 maggio 1997, n. 132 (Nuove norme in materia di revisori contabili), nella parte in cui non prevede che siano esonerati dall’esame per l’iscrizione nel registro dei revisori contabili anche coloro che fossero iscritti o acquisissero il diritto ad essere iscritti nell’albo professionale dei dottori commercialisti o nell’albo professionale dei ragionieri e periti commerciali in base ad una sessione di esame in corso alla data di entrata in vigore della medesima legge.
Nella citata pronuncia, la Corte – premesso che rientra nella discrezionalità del legislatore, allorché introduce una disciplina transitoria di favore che consente, in assenza dei requisiti di legge previsti a regime, ma in presenza di determinati altri requisiti (nella specie, conseguimento del diritto di iscrizione nell’albo dei ragionieri o in quello dei dottori commercialisti), l’iscrizione in un registro e l’esercizio di una professione (nella specie di revisore contabile), fissare una data entro la quale questi ultimi requisiti debbano essere posseduti dagli interessati e dopo la quale invece valga la disciplina definitiva – ha ritenuto manifestamente irragionevole la scelta del legislatore che, nel riaprire la disciplina transitoria per la iscrizione nel registro dei revisori contabili, ha omesso di considerare che, al momento della entrata in vigore della legge, vi era una sessione di esami ancora parzialmente in corso, sicché lo sbarramento temporale rigido introdotto determinava una discriminazione ingiustificata tra coloro che avevano o avrebbero sostenuto lo stesso esame, nella stessa sessione annuale, prima e dopo la data indicata, in base alla casuale durata delle prove.
Dalla disamina di detta pronuncia – ad avviso del rimettente – si desumerebbe il principio in forza del quale uno sbarramento legislativo temporale ancorato al dato «casuale» della durata della procedura selettiva, quale quello fissato dall’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, creerebbe una ingiustificata e inammissibile disparità di trattamento, in violazione dell’art. 3 Cost., tra soggetti che hanno partecipato alla stessa procedura concorsuale.
Alla luce delle argomentazioni di cui sopra, il collegio solleva, in riferimento all’art. 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, nella parte in cui subordina la non operatività del blocco delle assunzioni per i ricercatori universitari all’avvenuto espletamento – e quindi alla conclusione - della procedura concorsuale alla data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2009 di conversione del d.l. n. 180 del 2008.
7.– Con memoria depositata il 23 luglio 2012 si è costituito in giudizio il dott. P.L., chiedendo l’accoglimento della sollevata questione di legittimità costituzionale.
Il ricorrente nel giudizio a quo, nel condividere le argomentazioni esposte nell’ordinanza di rimessione, chiede dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009 «nella parte in cui subordina la non operatività del blocco delle assunzioni per i ricercatori universitari all’avvenuto espletamento – e, quindi, all’avvenuta conclusione – della procedura concorsuale alla data di entrata in vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1 di conversione del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180».
Ad avviso della parte privata, sarebbe evidente la irragionevolezza della norma censurata che fa salve le assunzioni di vincitori di concorso già espletati ad una determinata data, omettendo di considerare che la conclusione del procedimento amministrativo costituisce circostanza del tutto accidentale, indipendente non solo dalla volontà dei candidati, ma anche dalla data di inizio della procedura concorsuale.
8.– Con atto depositato in data 24 luglio 2012, è intervenuto il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile o, comunque, non fondata.
In primo luogo, la difesa statale eccepisce l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, per difetto di descrizione puntuale della fattispecie del giudizio a quo che non consentirebbe di verificare la sua effettiva rilevanza.
Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene la questione destituita di fondamento.
Al riguardo, richiama la giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale secondo cui deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale di una norma solo qualora non sia possibile darne interpretazioni costituzionalmente orientate e trovare significati compatibili sia con il tenore del testo che con il principio dell’art. 3 Cost. (ex plurimis, sentenze n. 496 del 2002 e n. 194 del 1990).
La legge n. 1 del 2009, nell’obiettivo di incentivare le università a comportamenti virtuosi e nell’ottica di guidare l’ente universitario ad un miglioramento qualitativo del servizio e di contenimento delle spese fisse, preclude alle università “non virtuose” – quelle la cui spesa per il personale dipendente superi il novanta per cento dei trasferimenti statali sul fondo per il finanziamento ordinario – di bandire nuove procedure concorsuali e valutazioni comparative, nonché di assumere personale.
Nello stesso articolo si prevede, tuttavia, che le università “non virtuose” possano completare le assunzioni di ricercatori vincitori di concorsi di cui all’art. 3, comma 1, del decreto-legge 7 settembre 2007, n. 147 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2007-2008 ed in materia di concorsi per ricercatori universitari), convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 25 ottobre 2007, n. 176, all’art. 4-bis, comma 17, del decreto-legge 3 giugno del 2008, n. 97 (Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonché in materia fiscale e di proroga di termini), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 2 agosto 2008, n. 129, e, comunque, di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.
Secondo la difesa dello Stato sarebbe necessario verificare se nei confronti del ricercatore, vincitore di un concorso bandito nel 2005 e la cui assunzione era già contemplata nella clausola di salvaguardia contenuta nella finanziaria 2007 (art. 1, comma 646, della legge n. 296 del 2006), debba applicarsi il blocco delle assunzioni di cui al comma 1 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, sulla base dell’interpretazione strettamente letterale del testo, che omette di richiamare le clausole poste in deroga al blocco del turn over da precedenti leggi.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che l’interpretazione della disposizione censurata possa essere ricondotta ad un risultato compatibile sia con il tenore del testo, che con il principio di cui all’art. 3 Cost.
In particolare, ad avviso della difesa statale, se il legislatore ha inteso salvare dal blocco delle assunzioni i partecipanti a concorsi, non ancora conclusi, banditi sulla base di leggi del 2007 e del 2008, non ancora espletati, a maggior ragione si dovrebbe ritenere che egli abbia inteso tutelare la posizione di procedure concorsuali già avviate e fatte oggetto di clausole di salvaguardia ad opera di precedenti interventi normativi (come quelle poste dal comma 4 dell’art. 51 della legge n. 449 del 1997 e dal comma 646 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006, invocato dal ricorrente), di cui non si poteva immaginare, dato il notevole lasso di tempo trascorso, che fossero ancora in corso di svolgimento.
Tale conclusione, raggiunta sul piano dell’interpretazione logica, trova conferma, secondo la difesa dello Stato, sul piano dell’interpretazione genetica della norma, nell’esame dei lavori preparatori della legge n. 1 del 2009.
In sede di esame al Senato del disegno di legge di conversione del d.l. n. 180 del 2008, si legge nel dossier di documentazione: «al comma 1 è stato aggiunto un periodo finale che fa salve, rispetto al divieto posto, le assunzioni relative alle procedure concorsuali per ricercatore già espletate e a quelle che si stanno espletando, senza che ciò comporti oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica. Si citano, in particolare, le procedure avviate sulla base degli artt. 3, comma 1, d.l. n. 147 del 2007 e 4-bis, comma 17, d.l. n. 97 del 2008» (dossier studio n. 35 e 44 del 10 dicembre 2008).
La difesa statale evidenzia come la disposizione corrispondente del testo approvato dava già per scontata e salva la deroga al blocco delle assunzioni contemplata da precedenti discipline normative, aggiungendo “solamente” quelle iniziate sulla base di bandi emanati in virtù di provvedimenti più recenti e che, pertanto, si poteva immaginare fossero ancora in corso alla data di entrata in vigore del decreto (recte: legge di conversione).
9.– In data 1° ottobre 2013, il dott. P.L. ha depositato memoria illustrativa insistendo per l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR Puglia
In primo luogo, la parte privata sottolinea la persistente rilevanza della questione di legittimità costituzionale anche dopo l’abrogazione del primo periodo dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, in forza del d.lgs. n. 49 del 2012.
Sul punto, il dott. P.L. precisa che, a seguito della detta abrogazione, il ricorrente è stato assunto dall’Università di Bari, con decorrenza dal 1° dicembre 2012. Egli pone in evidenza che, pur dopo tale assunzione, permarrebbe la rilevanza della proposta questione, in quanto la domanda formulata nel giudizio a quo è quella di accertamento del diritto all’assunzione, con decorrenza, ai sensi dell’art. 6, comma 1, della legge n. 370 del 1999, dalla data (25 gennaio 2010) della chiamata con delibera del Consiglio di Facoltà ovvero quantomeno dal 1° novembre 2010.
Quanto alla assunta irragionevolezza della norma censurata, il dott. P.L. rileva come siano stati assunti in servizio ricercatori vincitori di concorsi banditi nella stessa sessione del suo concorso (terza sessione 2005), nonché i ricercatori vincitori di concorsi banditi anche successivamente, in quanto espletati prima dell’entrata in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009.
Il dott. P.L. sottolinea che, dopo il bando del concorso da lui vinto, è stato consentito, in virtù della stessa norma censurata, il reclutamento “straordinario” di ricercatori vincitori di concorsi di cui all’art. 3, comma 1, del d.l. n. 147 del 2007, convertito dalla legge n. 176 del 2007, nonché all’art. 4-bis, comma 17, del d.l. n. 97 del 2008, convertito dalla legge n. 129 del 2008. La suddetta circostanza, ad avviso del dott. P.L., aggraverebbe i profili discriminatori della norma censurata nella parte in cui ha consentito che il protrarsi di un procedimento amministrativo oltre ogni ragionevole durata andasse a discapito di chi aveva subito incolpevolmente il ritardo (il ricorrente ha vinto un concorso per ricercatore durato oltre quattro anni, tre in più rispetto alla durata stabilita dalla legge) e che vincitori di concorsi banditi successivamente fossero oggetto di piani di reclutamento “straordinari” sottratti al blocco delle assunzioni.
Il dott. P.L. sottolinea la pertinenza del richiamo contenuto nell’ordinanza di rimessione alla sentenza della Corte costituzionale (n. 35 del 2004) in base alla quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di una norma che prevedeva la possibilità di iscriversi al registro dei revisori contabili senza sostenere alcuna ulteriore prova per chi avesse conseguito l’abilitazione all’esercizio della professione di commercialista entro la data di entrata in vigore della legge n. 132 del 1997, data in cui erano in corso le prove orali dell’esame di abilitazione. Nella detta pronuncia, la Corte ha ritenuto irragionevole la previsione dello sbarramento temporale, che, nel caso di specie, andava a discriminare ingiustificatamente la situazione giuridica di più soggetti in base alla data in cui un certo procedimento amministrativo si era concluso in loro favore.
La parte privata richiama un altro precedente (sentenza n. 209 del 1995) con cui la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, del decreto legislativo 23 novembre 1988, n. 509 (Norme per la revisione delle categorie delle minorazioni e malattie invalidanti, nonché dei benefici previsti dalla legislazione vigente per le medesime categorie, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, della legge 26 luglio 1988, numero 291), «nella parte in cui non prevede che restino salvi anche i diritti dei cittadini per i quali il riconoscimento dell’esistenza dei requisiti sanitari all’epoca della domanda, presentata anteriormente alla data di cui al comma primo, sia intervenuto, da parte della competente commissione medica, posteriormente a tale data». Alla luce delle suddette argomentazioni, il dott. P.L. insiste per l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale sollevata dal rimettente.
10.– Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con ordinanza – e sentenza parziale – del 23 gennaio 2013 (r.o. n. 58 del 2013), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009 – nel testo ante modifica ai sensi dell’art. 11, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 49 del 2012 – «nella parte in cui nel prevedere il divieto di assunzione – a carico delle università “non virtuose” – non prevede anche una sospensione del termine di durata delle idoneità conseguite nei concorsi di ricercatore e professore universitario, per tutto il tempo in cui opera il divieto di assunzione».
10.1.– Il rimettente premette che è stato investito della decisione di quattro appelli proposti da diversi soggetti (professori associati confermati o ricercatori confermati presso l’Università degli studi “Mediterranea” di Reggio Calabria). Essi hanno superato, con valutazione di idoneità, rispettivamente i concorsi per professore ordinario e per professore associato banditi nel giugno 2008, oppure, nella qualità di professori associati confermati o ricercatori confermati presso la indicata Università, hanno conseguito una valutazione di idoneità presso altro Ateneo, sempre nella seconda sessione del 2008.
Essi hanno chiesto all’Università “Mediterranea” di essere assunti nella qualifica per la quale sono risultati idonei, ma a tali richieste la suddetta Università ha opposto un diniego, fondato sulla ritenuta applicabilità del cosiddetto “blocco delle assunzioni” disposto dal d.l. n. 180 del 2008 (art. 1, commi 1 e 3), poi convertito, in quanto l’Università medesima risultava aver superato il limite del novanta per cento del rapporto tra le spese fisse e la misura del fondo di finanziamento ordinario, alla data del 31 dicembre 2010.
Contro il diniego le parti private hanno proposto separati ricorsi al TAR della Calabria, sezione di Reggio Calabria, il quale, con sentenza 12 agosto 2011, n. 666 li ha respinti. Tale pronuncia è stata impugnata con quattro separati appelli, contenenti censure d’identico tenore, salvo una censura aggiuntiva per i ricorrenti che hanno conseguito l’idoneità presso università diverse da quella in cui prestano servizio attualmente come ricercatori o professori associati.
Per quanto qui rileva, il Consiglio di Stato, sezione sesta, riunite le impugnazioni, ha ritenuto prioritaria, per ragioni di ordine logico, la decisione del terzo motivo di appello e, rilevata sul punto l’esistenza di un contrasto di giurisprudenza, ne ha rimesso l’esame e la soluzione all’Adunanza plenaria. Quest’ultima si è pronunciata sul solo terzo motivo e lo ha respinto con sentenza parziale 28 maggio 2012, n. 17 rimettendo per il prosieguo gli atti alla sezione, che ha esaminato e respinto tutte le censure, tranne quella, contenuta nel primo motivo di appello, con la quale si è dedotto che « l’idoneità nei concorsi universitari ha una durata di cinque anni, sicché il divieto di assunzione, imposto alle università “non virtuose”, rischia di tradursi in una definitiva penalizzazione per gli idonei, ove in ipotesi l’Università non rientri nei parametri di legge durante l’arco temporale di durata dell’idoneità».
Tale questione è stata ritenuta dal collegio rilevante e non manifestamente infondata.
Il giudicante, dopo avere riportato il contenuto dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009 – nel testo vigente ed applicabile ratione temporis prima che il primo periodo fosse soppresso dal d.lgs. n. 49 del 2012 – osserva che detta disposizione si limita a porre un divieto di assunzione per le università “non virtuose”, senza considerare la possibile penalizzazione per i vincitori di procedure concorsuali per i quali il rischio non è solo il differimento dell’assunzione, ma anche quello della perdita definitiva della chance di assunzione, tutte le volte in cui l’università non virtuosa non rientri nei parametri di legge nell’arco temporale di durata dell’idoneità (pari a cinque anni).
In tal modo, secondo il rimettente, una misura che mira a razionalizzare la finanza pubblica e l’organizzazione universitaria, si traduce anche in una penalizzazione per soggetti che hanno partecipato, con esito vittorioso, ad un concorso pubblico.
Tale penalizzazione si potrebbe ritenere giustificata dalle superiori esigenze di finanza e organizzazione pubblica solo se sia un sacrificio temporalmente limitato (differimento dell’assunzione) e non anche se sia un sacrificio definitivo (perdita della chance di assunzione) che sarebbe manifestamente sproporzionato rispetto alle finalità perseguite.
L’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, si limita, invece, a vietare le assunzioni alle università “non virtuose”, senza preoccuparsi del decorso del termine di durata delle idoneità.
In tal modo, la disposizione avrebbe come possibile effetto una penalizzazione definitiva dei vincitori di concorsi.
Ad avviso del rimettente, tale penalizzazione sembra contrastare con il principio di razionalità e ragionevolezza della legge, dando luogo ad eccesso di potere legislativo, nonché con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, atteso che, a causa del divieto delle assunzioni, in combinazione con il decorso del termine di durata delle idoneità, si toglie efficacia a procedure concorsuali già espletate, sicché le università devono bandire all’occorrenza nuove procedure, sostenendo aggravi di tempi e di costi.
La citata disposizione normativa – secondo il Collegio – avrebbe dovuto prevedere, per il periodo di operatività del divieto di assunzioni, una sospensione del termine di durata delle idoneità.
Pertanto, il rimettente considera rilevante nel giudizio in corso e non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, nella parte in cui, nel prevedere il divieto di assunzione – a carico delle università “non virtuose” – non stabilisce anche una sospensione del termine di durata delle idoneità conseguite nei concorsi di ricercatore e professore universitario, per tutto il tempo in cui opera il divieto di assunzione, così determinando l’effetto sproporzionato, irragionevole ed in contrasto con il principio di buon andamento dell’amministrazione, che il termine di durata dell’idoneità decorre durante il periodo in cui opera il divieto di assunzione. Siffatto divieto si traduce anche in una perdita, definitiva per gli idonei, della chance di assunzione tutte le volte in cui le università non rientrino nei parametri di legge durante il periodo di validità dell’idoneità.
11.– Con atto depositato in data 16 aprile 2013, è intervenuto il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.
In ordine alla censura mossa in riferimento all’art. 3 Cost., la difesa erariale osserva, in primo luogo, come il conseguimento dell’idoneità non determina un dovere di assunzione da parte dell’università.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda che la disciplina per il conseguimento dell’idoneità a professore universitario era dettata dal decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 2000, n. 117 (Regolamento recante modifiche al d.P.R. 19 ottobre 1998, n. 390, concernente le modalità di espletamento delle procedure per il reclutamento dei professori universitari di ruolo e dei ricercatori a norma dell’articolo 1 della legge 3 luglio 1998, n. 210) e dalla legge 3 luglio 1998, n. 210 (Norme per il reclutamento dei ricercatori e dei professori universitari di ruolo) – poi sostituiti dalle procedure di reclutamento di cui alla legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle Università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario) – che prevedevano apposite procedure locali in relazione alle esigenze di ciascun ateneo, il quale indiceva i singoli bandi.
La difesa dello Stato deduce che la posizione di coloro che ottenevano l’idoneità non è, pertanto, assimilabile alle graduatorie dei pubblici concorsi, atteso che l’assunzione è rimessa ai singoli atenei i quali hanno la facoltà e non il dovere di provvedere alla chiamata in servizio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea come l’idoneità, ai sensi della legge n. 210 del 1998, attesti solo la qualificazione scientifica e l’attitudine a svolgere le funzioni di professore universitario e come sia un mero presupposto della nomina in ruolo. La stessa si differenzierebbe, pertanto, dalle idoneità conseguite in altre procedure concorsuali ove l’utile collocamento nelle graduatorie finali di merito determina nell’interessato una ben precisa posizione giuridica soggettiva.
In particolare, in base all’art. 2 della legge n. 210 del 1998 (articolo abrogato dall’art. 1, comma 22, della legge 4 novembre 2005, n. 230, recante «Nuove disposizioni concernenti i professori e i ricercatori universitari e delega al Governo per il riordino del reclutamento dei professori universitari»), l’università che ha emanato il bando poteva, nel caso di procedure relative a professori associati e ordinari, entro sessanta giorni dalla data di accertamento della regolarità formale degli atti da parte del rettore: 1) nominare in ruolo, previa delibera motivata assunta dal consiglio che ha richiesto il bando, uno dei due idonei, il quale, in caso di rinuncia, perde il titolo alla nomina in ruolo anche da parte degli altri atenei; 2) non nominare in ruolo, previa delibera motivata assunta dal consiglio di facoltà che ha richiesto il bando, nessuno dei due idonei.
In attuazione di tale norma, l’art. 5, comma 4, del d.P.R. n. 117 del 2000, ha disposto che per le procedure concernenti posti da professore ordinario o associato, entro sessanta giorni dalla data di accertamento della regolarità degli atti, il consiglio di facoltà che ha richiesto il bando, sulla base dei giudizi espressi dalla commissione e con riferimento alle proprie specifiche esigenze didattiche e scientifiche, propone la nomina di uno dei candidati dichiarati idonei ovvero decide di non procedere alla chiamata di nessuno di loro.
Il comma 8 dell’art. 5 del d.P.R. n. 117 del 2000, ha previsto che, nel caso in cui il candidato, risultato idoneo nelle procedure di valutazione comparativa relative a posti di professore associato e ordinario, non venga chiamato dalla facoltà che ha richiesto il bando nel termine di cui al comma 4, può essere nominato in ruolo a seguito di chiamata da parte di altra università entro un triennio dalla data di accertamento della regolarità degli atti.
La difesa dello Stato evidenzia come non esista, quindi, un dovere di assunzione da parte degli atenei e come il conseguimento dell’idoneità non possa considerarsi omogeneo ad una graduatoria.
Quest’ultima comporta la formazione di un elenco sulla base del punteggio conseguito ai fini dell’assunzione nell’ambito dell’ente che ha bandito il concorso; l’idoneità a professore universitario, conseguita nell’ambito delle valutazioni comparative ai sensi della legge n. 210 del 1998, invece, oltre a determinare la mera facoltà – e non il dovere – per gli atenei di nominare in ruolo gli idonei, non implicava affatto la costituzione di una graduatoria: in particolare, tali procedure prevedevano l’attribuzione della idoneità ad un unico candidato o a due, a seconda della normativa vigente al momento della indizione della procedura.
La difesa statale rileva come si tratti di conclusioni avallate dalla giurisprudenza amministrativa, secondo la quale, in materia di assunzione all’impiego, gli interessati non vantano un diritto soggettivo alla nomina, ma solo un interesse legittimo, in quanto si rientra nella potestà organizzatoria della pubblica amministrazione per cui, quando, nelle more del completamento della procedura concorsuale, subentrano circostanze preclusive all’assunzione stessa, sia di natura normativa che organizzativa o finanziaria, l’amministrazione può congelare l’assunzione o annullare la procedura di reclutamento (ex plurimis, TAR Lazio, terza sezione, sentenza 13 aprile 2005, n. 2719).
Quanto alla durata delle idoneità, il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda come la legge n. 210 del 1998 e il d.P.R. n. 117 del 2000, di attuazione, prevedessero il termine di tre anni dalla data di accertamento della regolarità degli atti. Successivamente, l’art. 1, comma 6, della legge n. 230 del 2005 ha stabilito che l’idoneità conseguita dai candidati nelle procedure di valutazione comparativa, ai sensi della legge n. 210 del 1998 e del d.P.R. n. 117 del 2000, ha una durata di cinque anni.
La difesa dello Stato sottolinea come l’art. 1, commi 1 e 3, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, non ha inciso sull’effettività della durata dell’idoneità ma, al contrario, ha dettato un doppio regime per quanto concerne il meccanismo delle assunzioni.
La difesa dello Stato ricorda come la giurisprudenza amministrativa abbia affermato che la disciplina in oggetto persegue non solo finalità di carattere finanziario, ma anche scopi di organizzazione generale, con l’obiettivo di incentivare le università a comportamenti virtuosi nell’ottica del conseguimento dei livelli qualitativi di autodisciplina sinteticamente descritti nella stessa struttura del fondo di finanziamento ordinario e nella più generale architettura del sistema di finanziamento pubblico delle università. Pertanto, il divieto di assunzione di nuovo personale non persegue solo lo scopo di evitare l’incremento di spesa, ma mira alla finalità di guidare l’ente universitario al rientro nei parametri, costringendolo a sospendere il reclutamento di personale e concorrendo a sostenere quella complessiva opera di miglioramento qualitativo del servizio universitario che il legislatore si è prefisso (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 28 maggio 2012, n. 17).
In tale ottica, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’art. 1, commi 1 e 3, non disporrebbe un blocco assoluto di assunzioni e non pregiudicherebbe l’effettività dell’idoneità conseguita dai professori associati e ordinari, potendo questi ultimi essere chiamati da atenei “virtuosi” per i quali non vige il divieto di reclutamento in oggetto.
Peraltro, la difesa erariale osserva che, quando il cosiddetto blocco delle assunzioni è stato assoluto, il legislatore ha appositamente previsto una proroga delle idoneità conseguite nelle procedure di valutazione comparativa per la copertura di posti di professore ordinario o associato. Questo, è avvenuto – ricorda il Presidente del Consiglio dei ministri – con le leggi finanziarie per il 2003 e il 2004.
La difesa dello Stato osserva che, a decorrere dal 2008, il legislatore, anziché prevedere un blocco assunzionale assoluto, ha previsto una disciplina diversa basata sul criterio del doppio regime sopra richiamato.
Pertanto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, atteso che il legislatore non ha previsto blocchi assoluti delle assunzioni nelle università, ma solamente vincoli parziali delle stesse, coerentemente ha ritenuto di non prevedere – come in passato – la proroga delle idoneità a professore universitario.
Le proroghe degli anni 2003-2004 si configurano, quindi, – secondo la difesa erariale – quali norme eccezionali non suscettibili di alcuna applicazione analogica, in quanto sprovviste del requisito della identità di ratio giustificatrice.
Alla luce delle suddette argomentazioni, il Presidente del Consiglio dei ministri esclude la assunta illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, in riferimento all’art. 3 Cost., in quanto la ratio della norma sopra evidenziata non si porrebbe in contrasto con il principio di ragionevolezza ed eguaglianza, siccome inserita nel sistema legislativo diretto ad un generale contenimento della spesa pubblica, che ha coinvolto anche altre categorie di pubblici dipendenti, nonché al riequilibrio e al bilanciamento dei profili professionali universitari al fine del rispetto di altri principi costituzionali, tra cui quello del buon andamento di cui all’art. 97 Cost.
Le disposizioni di legge in esame, non ponendo un divieto assoluto delle assunzioni, lungi dal produrre riflessi preclusivi assoluti tali da incidere sull’effettività della durata dell’idoneità si limitano – ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri – a disciplinare le facoltà di assunzioni delle università, in un’ottica di razionalizzazione dell’utilizzo delle risorse pubbliche.
Secondo la difesa dello Stato, il rimettente avrebbe erroneamente ritenuto che le università “virtuose” siano soggette a vincoli più rigorosi di quelli stabiliti per le “non virtuose”: alle prime si applicherebbe la regola che consente nuove assunzioni nei limiti del cinquanta per cento del costo connesso alle cessazioni del personale verificatesi nell’anno precedente, con l’asserita omissione di misure di salvaguardia delle procedure concorsuali già espletate; viceversa agli atenei “non virtuosi”, a fronte del divieto assoluto di effettuare nuove assunzioni, sarebbe consentito di completare le assunzioni dei ricercatori sopra richiamati. Ciò si risolverebbe in un ingiustificato trattamento di maggior vantaggio a favore di tali ultimi atenei, in violazione dell’art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza, dell’art. 33 Cost., in quanto si imporrebbe un vincolo all’autonomia universitaria non giustificato dal perseguimento di finalità e di interessi di rilievo costituzionale, dell’art. 97 Cost., in quanto la norma inciderebbe in termini rilevanti e contraddittori sulle scelte organizzative e gestionali delle università.
Tale tesi, ad avviso della difesa statale, non terrebbe conto dell’esigenza di tutelare l’affidamento dei ricercatori vincitori di concorsi espletati prima dell’entrata in vigore della norma, i quali, se aspirassero ad essere assunti da un’università “non virtuosa”, in mancanza di una clausola di salvaguardia verrebbero del tutto pregiudicati dal previsto divieto di effettuare nuove assunzioni.
Inoltre, il rimettente avrebbe trascurato di considerare che il paventato pregiudizio non si verifica nel caso di università “virtuosa”, posto che la disposizione di cui al successivo comma 3 ammette nuove assunzioni, sebbene entro il limite di spesa del cinquanta per cento delle economie prodottesi in dipendenza delle cessazioni del servizio di personale.
Il combinato disposto delle due richiamate disposizioni risulterebbe – ad avviso della difesa erariale – del tutto coerente, se analizzato dal punto di vista della tutela dei diritti dei ricercatori vincitori di concorsi già espletati, poiché entrambe le norme, secondo modalità diverse a seconda degli interessi che le stesse sono destinate a perseguire, assicurano la soddisfazione di tale esigenza, così evitando di compromettere le chance professionali e di vita dei candidati.
Peraltro, la difesa dello Stato sottolinea come costituiscano delle mere eventualità sia la possibilità che i vincitori di procedure concorsuali vedano differito il momento dell’effettiva assunzione, sia la possibilità che alcuni perdano la chance di assunzione.
Sotto il profilo teleologico, il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea che la disposizione in esame, se certamente rientra tra quelle con finalità di contenimento dei costi e degli oneri finanziari, è altresì rivolta ad incentivare il ricambio generazionale del personale docente, come evidenziato dal Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, nella sentenza n. 17 del 2012.
Il perseguimento di finalità ulteriori e diverse rispetto al mero risparmio di spesa varrebbe a confutare anche la censura secondo cui l’assunzione dei vincitori dei concorsi espletati costituirebbe un’eccezione di portata tale da travalicare e rendere inoperante la regola del divieto generalizzato di nuove assunzioni.
Le disposizioni in esame risulterebbero del tutto coerenti nel predisporre un sistema che, se, per un verso, mira a guidare l’ateneo al rientro (o al mantenimento) dei parametri di legge riguardo al rapporto tra spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo ed entità dei trasferimenti statali sul FFO, dall’altro, salvaguarda la figura del ricercatore, sia consentendone le assunzioni in deroga al divieto, sia disponendo, per le università “virtuose”, la destinazione di una quota non inferiore al sessanta per cento delle somme disponibili per le nuove assunzioni a favore di personalità che intraprendono la carriera universitaria.
Pertanto, ad avviso della difesa dello Stato, le differenze tra le regole previste ai commi 1 e 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, dovrebbero essere interpretate alla luce degli scopi complessivi che la normativa è diretta a realizzare, in ragione dei quali andrebbe esclusa la assunta disparità di trattamento, stante l’unitaria linea di politica legislativa volta a valorizzare la figura del ricercatore.
Inoltre, la difesa erariale osserva che l’art. 33, ultimo comma, Cost., prevede il diritto delle università di darsi ordinamenti autonomi «nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato». Pertanto, dato che la Costituzione demanda alle leggi dello Stato di porre limiti all’autonomia universitaria, non potrebbe ritenersi incostituzionale una legge per il solo fatto che ponga dei limiti a detta autonomia.
L’Avvocatura dello Stato richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui il legislatore può modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, purché tali modifiche non trasmodino in regolamenti irrazionali, frustranti l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, quale elemento fondante dello Stato di diritto (sentenze n. 236 e n. 24 del 2009, n. 11 del 2007, n. 409 del 2005, n. 446 del 2002, n. 416 del 1999, n. 360 del 1995, n. 573 del 1990, n. 822 del 1988 e n. 349 del 1985).
Nel caso di specie, ad avviso della difesa statale, il limite imposto dal legislatore per esigenze di finanza pubblica e di razionalizzazione delle assunzioni presso le università, non risulta né irragionevole, né sproporzionato.
Analoghe considerazioni varrebbero in riferimento all’asserita violazione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.
L’infondatezza di detta censura di incostituzionalità risulterebbe evidente, considerati gli obiettivi perseguiti dalla disposizione censurata di contenimento della spesa pubblica, di razionalizzazione delle assunzioni presso le università nonché di ricambio generazionale del personale docente.
Tali norme, di regolazione e non di divieto assoluto delle assunzioni, si limiterebbero, infatti, a disciplinare le facoltà di assunzione delle università in un’ottica di efficiente utilizzo delle risorse pubbliche.
La previsione legislativa censurata non soltanto sarebbe conforme al principio dell’autonomia universitaria, ma corrisponderebbe, ad avviso della difesa dello Stato, ad esigenze organizzative e di buona amministrazione degli atenei, nonché all’interesse generale al contenimento della spesa pubblica.
Pertanto, il Presidente del Consiglio dei ministri esclude l’assunta violazione degli artt. 3 e 97 Cost.

Considerato in diritto
1.– Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con l’ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 42 del 2013), dubita, in riferimento agli artt. 3, 33 e 97 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità del sistema universitario e della ricerca), come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n. 1, nel testo anteriore alla modifica di cui all’art. 11, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49 [Disciplina per la programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione della delega prevista dall’articolo 5, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1, lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5].
Ad avviso del rimettente, la normativa censurata violerebbe:
a) l’art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di ragionevolezza ed uguaglianza, in quanto il combinato disposto dell’art. 1, commi 1 e 3, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, avrebbe previsto, per quanto riguarda i vincoli e i limiti alle assunzioni, un ingiustificato trattamento di maggior vantaggio per gli atenei “non virtuosi” rispetto agli atenei “virtuosi”. Infatti, mentre per i primi il divieto di nuove assunzioni sarebbe temperato dalla rilevantissima eccezione costituita dalla possibilità di assumere i ricercatori vincitori delle procedure selettive già in atto, al contrario per gli atenei “virtuosi” il limite alle assunzioni, corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al personale a tempo indeterminato cessato dal servizio nell’anno precedente, non conoscerebbe alcun temperamento o eccezione, neanche nell’ipotesi in cui la singola assunzione, come nel caso oggetto del giudizio a quo, sarebbe possibile, almeno nella prima fase, senza nessun aggravio finanziario per le casse dell’università. Inoltre, il concreto assetto disciplinare, risultante dal combinato operare delle disposizioni censurate, presenterebbe evidenti profili di irragionevolezza, considerando che esso, come determinato dal comma 1 dell’art. 1, sarebbe tale da consentire che l’eccezione (possibilità di assunzione dei vincitori dei concorsi in precedenza espletati) travalichi del tutto la regola (divieto generalizzato di nuove assunzioni) fino a renderla nei fatti inoperante, mentre i limiti e vincoli assunzionali, imposti agli atenei “virtuosi”, non presenterebbero alcuna possibile deroga o eccezione, neanche nell’ipotesi in cui, come nel caso in esame, la singola assunzione non potrebbe produrre alcun aggravio di spese per l’ateneo. Infine, il combinato operare delle due richiamate disposizioni si presenterebbe nel complesso irragionevole e ingiustificato, sotto l’angolo visuale del generale obiettivo di contenimento della spesa che caratterizza la previsione del d.l. n. 180 del 2008, considerando che, mentre nel caso degli atenei “non virtuosi”, il limite “fisiologico” all’espansione della spesa per nuove assunzioni è rappresentato dall’assenza di oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, al contrario per gli atenei “virtuosi”, il medesimo limite all’espansione della spesa per nuove assunzioni è posto ad un livello di gran lunga inferiore, ossia nella richiamata misura del cinquanta per cento della spesa per il personale cessato dal servizio nel corso dell’anno precedente. Tale scelta normativa risulterebbe più penalizzante nei confronti degli enti che abbiano tenuto comportamenti virtuosi e compatibili con il perseguimento degli obiettivi fissati, rispetto agli enti che abbiano operato in contrasto con tali obiettivi. La normativa in esame non sarebbe qui censurata sotto il profilo della disparità di trattamento tra le ipotesi disciplinate nel comma 1 e quelle regolate nel comma 3 del menzionato art. 1 del d.l. n. 180 del 2008 (il che sarebbe reso difficoltoso dal carattere eterogeneo delle previsioni in questione e dalla oggettiva difficoltà di individuare un effettivo tertium comparationis nell’ambito di un giudizio di parità di trattamento). La censura avrebbe ad oggetto, piuttosto, «il carattere complessivamente irragionevole e ingiustificato della scelta normativa operata nel 2008»;
b) l’art. 33 Cost., in tema di limiti e vincoli all’autonomia universitaria, in quanto, ancorché il legislatore possa legittimamente vincolare e limitare il pieno esercizio di detta autonomia, laddove ciò risulti finalizzato al perseguimento di interessi e finalità di rilievo costituzionale – come, nella specie, sono da considerare gli obiettivi di sostenibilità di bilancio – si deve, tuttavia, ritenere che l’imposizione di tali vincoli e limiti possa rivelarsi costituzionalmente illegittima laddove, per le ragioni in precedenza esposte, essa non trovi una effettiva giustificazione nel perseguimento dei richiamati obiettivi di carattere economico e finanziario;
c) l’art. 97 Cost., sotto il profilo dei principi di buon andamento e d’imparzialità della pubblica amministrazione, in quanto, se può ammettersi l’interpositio legislatoris, tale da incidere in modo rilevante sulle variabili sottese ad alcune tra le principali scelte organizzative e gestionali delle amministrazioni pubbliche – come quelle relative alla provvista di personale – non si potrebbe ammettere la legittimità costituzionale di tali interventi qualora essi presentino caratteri di non ragionevolezza ed incidano in modo contraddittorio e ingiustificato sulle richiamate variabili organizzative.
2.– Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (d’ora in avanti, TAR), con l’ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 134 del 2012), ha sollevato, in riferimento all’art. 3 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, nella parte in cui subordina la non operatività del blocco delle assunzioni per i ricercatori universitari all’avvenuto espletamento – vale a dire, all’avvenuta conclusione – della procedura concorsuale alla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009.
Ad avviso del rimettente, la norma censurata, nel testo anteriore alla modifica di cui all’art. 11, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 49 del 2012, violerebbe l’art. 3 Cost., sotto il profilo dei principi di uguaglianza e di parità di trattamento, in quanto subordinerebbe la non operatività del blocco delle assunzioni al dato neutro e casuale dell’espletamento, ovvero della conclusione, della procedura concorsuale prima della data di entrata in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009 e, quindi, al dato fortuito della celerità o della lentezza con cui la detta procedura si è svolta. In tal guisa la disposizione: 1) discriminerebbe irragionevolmente la posizione del ricorrente (dichiarato vincitore di concorso per ricercatore universitario con decreto rettorale del 22 dicembre 2009, cioè dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009) rispetto a coloro che hanno partecipato alla stessa procedura selettiva o anche a procedure concorsuali successive e, tuttavia, hanno avuto la “fortuna” di vedere espletata la procedura prima della data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2009 e, quindi, di beneficiare dell’esenzione di cui all’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008; 2) attribuirebbe all’amministrazione universitaria un inammissibile potere di determinare quali candidati assumere e quali no, anche nell’ambito della stessa procedura selettiva, dando origine ad inaccettabili disparità di trattamento a fronte di identiche posizioni.
3.– Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con l’ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 58 del 2013), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, nel testo anteriore alla modifica di cui all’art. 11, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 49 del 2012, «nella parte in cui, nel prevedere il divieto di assunzione – a carico delle Università “non virtuose” – non prevede anche una sospensione del termine di durata delle idoneità conseguite nei concorsi di ricercatore e professore universitario, per tutto il tempo in cui opera il divieto di assunzione, così determinando l’effetto sproporzionato, irragionevole e in contrasto con il principio di buon andamento dell’amministrazione, che il termine di durata dell’idoneità decorre durante il periodo in cui opera il divieto di assunzione, sicché il divieto di assunzione imposto alle Università si traduce anche in una perdita definitiva, per gli idonei, della chance di assunzione, tutte le volte in cui le Università non rientrino nei parametri di legge durante il periodo di validità dell’idoneità».
Ad avviso del rimettente, la disposizione censurata violerebbe gli artt. 3 e 97 Cost., perché «l’idoneità nei concorsi universitari ha una durata di cinque anni, sicché il divieto di assunzione, imposto alle Università non virtuose, rischia di tradursi in una definitiva penalizzazione per gli idonei, ove, in ipotesi, l’Università non rientri nei parametri di legge durante l’arco temporale di durata dell’idoneità».
Il Consiglio di Stato, dopo aver richiamato il disposto dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, osserva che esso «si limita a porre un divieto di assunzione per le Università non virtuose, senza considerare la possibile penalizzazione per i vincitori di procedure concorsuali, per i quali il rischio non è solo il differimento dell’assunzione, ma anche quello della perdita definitiva della chance di assunzione, tutte le volte in cui l’Università non virtuosa non rientri nei parametri di legge durante l’arco temporale di durata dell’idoneità (pari a cinque anni)».
In tal modo, una misura mirante a razionalizzare la finanza pubblica e l’organizzazione universitaria si tradurrebbe anche in una penalizzazione per soggetti che hanno partecipato, con esito vittorioso, ad un concorso pubblico. Invero, tale sarebbe il possibile effetto della norma censurata che, quindi, si porrebbe in contrasto «con il principio di razionalità e ragionevolezza della legge, dando luogo ad eccesso di potere legislativo, nonché con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, atteso che, a causa del divieto delle assunzioni, in combinazione con il decorso del termine di durata delle idoneità, si toglie efficacia a procedure concorsuali già espletate, sicché le Università devono bandire all’occorrenza nuove procedure, sostenendo aggravi di tempi e di costi».
La disposizione, dunque, avrebbe dovuto prevedere, in concomitanza con il dovere di assunzione e per tutta la sua durata, una sospensione del termine di scadenza delle idoneità.
4.– Le questioni di legittimità costituzionale, riassunte nei paragrafi che precedono, censurano sotto vari profili le stesse norme di legge. Pertanto, i relativi giudizi vanno riuniti, per essere decisi con unica pronuncia.
5.– In merito all’asserita irragionevolezza del combinato disposto dei commi 1 e 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008 (r.o. n. 42 del 2013), in quanto realizzerebbe un ingiustificato trattamento di maggior vantaggio per gli atenei “non virtuosi” rispetto agli atenei “virtuosi” (tra i quali si colloca l’Università Magna Graecia di Catanzaro), la questione non è fondata.
Questa Corte ha più volte ribadito che una disposizione deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima non quando sia possibile trarne un significato in contrasto con il dettato costituzionale, ma quando non sia possibile dedurne alcun significato conforme a Costituzione.
Il rimettente muove dall’assunto che la facoltà di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi espletati, di cui al comma 1 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, sia limitata ai soli atenei “non virtuosi”, mentre quelli “virtuosi” incorrerebbero nel limite complessivo del cinquanta per cento di cui al comma 3 del citato art. 1. Da qui discenderebbe la conseguenza che gli atenei “non virtuosi” ben potrebbero, nel completare le assunzioni dei ricercatori di cui sopra, oltrepassare il limite del cinquanta per cento che, invece, è operativo per le università “virtuose”.
Orbene, il citato comma 1, nel testo – rilevante ai fini del presente giudizio – in vigore quando fu adottato il provvedimento impugnato ed applicabile alla fattispecie in forza del principio tempus regit actum (sentenze n. 177 del 2012 e n. 209 del 2010), così disponeva:
«Le università statali che, alla data del 31 dicembre di ciascun anno, hanno superato il limite di cui all’art. 51, comma 4, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, fermo restando quanto previsto dall’articolo 12, comma 1, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, non possono procedere all’indizione di procedure concorsuali e di valutazione comparativa, né all’assunzione di personale. Alle stesse università è data facoltà di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto-legge 7 settembre 2007, n. 147, convertito, con modificazioni dalla legge 25 ottobre 2007, n. 176 e all’articolo 4-bis, comma 17, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, e comunque di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica».
A sua volta, il comma 3 dell’art. 1 (la cui formulazione non è stata modificata nel corso del tempo) stabilisce quanto segue:
«Il primo periodo del comma 13, dell’articolo 66 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, è sostituito dai seguenti: per il triennio 2009-2011, le università statali, fermi restando i limiti di cui all’articolo 1, comma 105, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, possono procedere, per ciascun anno, ad assunzioni di personale nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente. Ciascuna università destina tale somma per una quota non inferiore al 60 per cento all’assunzione di ricercatori a tempo indeterminato, nonché di contrattisti ai sensi dell’articolo 1, comma 14, della legge 4 novembre 2005, n. 230, e per una quota non superiore al 10 per cento all’assunzione di professori ordinari. Sono fatte salve le assunzioni dei ricercatori per i concorsi di cui all’articolo 1, comma 648, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nei limiti delle risorse residue previste dal predetto articolo 1, comma 650».
Ciò posto, la ricostruzione del dato normativo operata dal rimettente si fonda su un erroneo presupposto interpretativo; infatti, ritenere che le università “virtuose” siano escluse dalla possibilità di completare le assunzioni dei ricercatori di cui al comma 1 dell’art. 1 equivale a sovvertire la ratio dell’intervento legislativo censurato, che presenta un carattere sanzionatorio (sia pure con qualche deroga) per gli atenei “non virtuosi” e una natura premiale (sia pure entro i limiti dettati dall’attuale contesto economico-finanziario) per gli atenei “virtuosi”. Pertanto, secondo un argomento a minori ad maius, i commi 1 e 3 dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 2008 devono essere interpretati nel senso che anche le università rispettose dei parametri legislativi possono completare le assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi di cui al comma 1, e, conseguentemente, il limite del cinquanta per cento (comma 3) deve essere inteso come relativo alla assunzione di personale ulteriore rispetto ai ricercatori di cui al comma 1.
Così definito l’ambito di operatività delle norme suddette, le censure mosse dal rimettente risultano non fondate.
6.– Anche le questioni sollevate dall’ordinanza di rimessione con riferimento agli artt. 33 e 97 Cost. non sono fondate.
Invero, entrambe muovono dall’assunto che il legislatore può legittimamente imporre vincoli e limiti all’esercizio dell’autonomia universitaria (art. 33 Cost.), quando tale imposizione risulti finalizzata al perseguimento di interessi e finalità di rilievo costituzionale (come, nel caso di specie, il perseguimento di imprescindibili obiettivi di sostenibilità di bilancio), oppure può incidere anche in modo rilevante «sulle variabili sottese ad alcune fra le principali scelte organizzative e gestionali delle amministrazioni pubbliche (come quelle relative alla provvista di personale)» (art. 97 Cost.).
Tuttavia, la legittimità costituzionale di tali interventi non potrebbe ammettersi laddove essi risultino frutto di scelte irragionevoli e ingiustificate.
Come si è visto nel paragrafo che precede, una interpretazione della normativa censurata conforme a Costituzione conduce ad escludere il carattere irragionevole di essa. Ne deriva la non fondatezza delle questioni anche con riferimento ai parametri ora indicati.
7.– La questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (r.o. n. 134 del 2012), relativa all’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, per contrasto con l’art. 3 Cost. «nella parte in cui subordina la non operatività del blocco delle assunzioni per i ricercatori universitari all’avvenuto espletamento – vale a dire all’avvenuta conclusione – della procedura concorsuale alla data di entrata in vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1, di conversione del decreto-legge 10 novembre 2008 n. 180», è inammissibile.
Ad avviso del rimettente, la posizione della parte privata, vincitore di un concorso per ricercatore universitario bandito nel 2005 e concluso con decreto rettorale di approvazione degli atti in data 22 dicembre 2009, sarebbe senz’altro riconducibile nell’ambito applicativo del divieto di assunzione di cui all’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, e non potrebbe fruire delle eccezioni a tale divieto previste dall’art. 1, comma 1, secondo periodo, del citato decreto-legge. Infatti, la legge di conversione di quest’ultimo è entrata in vigore il 10 gennaio 2009, cioè ben prima dell’espletamento (o conclusione) della procedura concorsuale. Pertanto, la norma censurata si porrebbe in contrasto con il principio di parità di trattamento di cui all’art. 3 Cost., per le ragioni esposte nel precedente paragrafo 2.
Si deve, però, osservare che rientra nella discrezionalità del legislatore – nel momento in cui, per esigenze di contenimento della spesa pubblica, ritenga di stabilire, nei confronti delle università statali che si trovano in determinate condizioni, un blocco nelle assunzioni di personale – la determinazione sia delle modalità di tale blocco, sia di eventuali eccezioni, sia dei tempi entro i quali queste ultime sono destinate ad operare.
In particolare, appartiene alla detta sfera discrezionale (nel cui esercizio il legislatore incontra il solo limite della manifesta irragionevolezza) l’individuazione della data alla quale fare riferimento per l’assunzione di una o più categorie di personale sottratte al blocco: nella specie, i ricercatori vincitori dei concorsi nella norma stessa indicati e, comunque, «di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica». Il riferimento alla data di entrata in vigore della legge di conversione non può certo essere definito manifestamente irragionevole, specialmente avuto riguardo alla natura transitoria della disciplina introdotta, destinata a venir meno con il ritorno dell’ateneo tra le università “virtuose”. Anzi, di norma e in via generale, «il riferimento alla data di entrata in vigore della stessa legge che introduce una disciplina transitoria può rispondere ad un ovvio criterio di ragionevolezza» (sentenza n. 35 del 2004, paragrafo 2 del Considerato in diritto). In realtà, il rimettente omette di considerare che il discrimine nella applicazione di diverse discipline normative, basato su dati cronologici, non può dirsi fonte di ingiustificata disparità di trattamento perché, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, lo stesso naturale fluire del tempo è valido elemento diversificatore delle situazioni giuridiche (ex plurimis, sentenza n. 94 del 2009, paragrafo 7.2 del Considerato in diritto, e sentenza n. 341 del 2007, paragrafo 3.2 del Considerato in diritto, ordinanza n. 61 del 2010).
Il richiamo alla sentenza di questa Corte n. 35 del 2004, non è pertinente, perché, come la stessa sentenza ha cura di precisare, «nella specie, la vicenda legislativa presenta una particolarità». E, dopo aver esposto i punti salienti della fattispecie, la Corte stessa è giunta alla conclusione che, «poiché il legislatore ha dato alla nuova disciplina, per questa parte, un contenuto quasi “provvedimentale”, di proroga di un precedente regime, esso non poteva, senza incorrere in un vizio di manifesta irragionevolezza, ignorare i connotati concreti della situazione nella quale interveniva. Non poteva, cioè, trascurare la circostanza che vi era una sessione di esami ancora parzialmente in corso in quel momento e che, quindi, lo “sbarramento” temporale rigido che si intendeva introdurre avrebbe prodotto una discriminazione ingiustificata tra coloro che avevano o avrebbero sostenuto lo stesso esame, nella stessa sessione annuale, prima o dopo la data indicata, in base alla casuale durata delle prove».
Come si vede, si tratta di un caso particolare, non comparabile con la vicenda qui in esame.
Da ultimo, si deve osservare che l’ordinanza di rimessione presenta un petitum incerto, perché non indica se a questa Corte sia chiesta una pronuncia di illegittimità costituzionale che cancelli la norma censurata, sia pure «nella parte in cui subordina la non operatività del blocco per le assunzioni per i ricercatori universitari all’avvenuto espletamento – vale a dire, all’avvenuta conclusione – della procedura concorsuale alla data di entrata in vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1 di conversione del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180» (in tal caso, però, la posizione dei ricercatori vincitori di concorsi espletati resterebbe priva di qualsiasi riferimento cronologico), oppure una pronuncia additiva, dai contenuti non chiariti (ordinanza n. 318 del 2013).
Ne deriva l’inammissibilità della questione.
8.– Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, «nella parte in cui, nel prevedere il divieto di assunzione – a carico delle università “non virtuose” – non prevede anche una sospensione del termine di durata delle idoneità conseguite nei concorsi di ricercatore e professore universitario, per tutto il tempo in cui opera il divieto di assunzione, così determinando l’effetto sproporzionato, irragionevole e in contrasto con il principio di buon andamento dell’amministrazione, che il termine di durata dell’idoneità decorre durante il periodo in cui opera il divieto di assunzione, sicché il divieto di assunzione imposto alle università si traduce anche in una perdita definitiva, per gli idonei, della chance di assunzione, tutte le volte in cui le università non rientrino nei parametri di legge durante il periodo di validità dell’idoneità», sollevate dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (r.o. n. 58 del 2013) in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., sono inammissibili.
Il rimettente deduce che l’idoneità nei concorsi universitari ha una durata di cinque anni, «sicché il divieto di assunzione, imposto alle università non virtuose, rischia di tradursi in una definitiva penalizzazione per gli idonei, ove in ipotesi l’università non rientri nei parametri di legge durante l’arco temporale di durata dell’idoneità». Dopo aver trascritto la disposizione censurata, il giudice a quo ribadisce che essa «si limita a porre un divieto di assunzione per le università “non virtuose”, senza considerare la possibile penalizzazione per i vincitori di procedure concorsuali, per i quali il rischio non è solo il differimento dell’assunzione, ma anche quello della perdita definitiva della chance di assunzione, tutte le volte in cui l’università non virtuosa non rientri nei parametri di legge durante l’arco temporale di durata dell’idoneità (pari a cinque anni)».
Come si vede, la questione è sollevata in relazione ad una mera eventualità, perciò in termini ipotetici e astratti o comunque prematuri, che la rendono non rilevante nel giudizio a quo. Ne deriva l’inammissibilità della stessa (ex plurimis, sentenza n. 317 del 2009, ordinanze n. 96 del 2010, n. 77 del 2009, n. 311 e n. 56 del 2007).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dei commi 1 e 3 dell’art. 1 del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità del sistema universitario e della ricerca), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n. 1, sollevate dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, in riferimento agli artt. 3, 33 e 97 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 42 del 2013);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, «nella parte in cui subordina la non operatività del blocco delle assunzioni per i ricercatori universitari all’avvenuto espletamento – vale a dire, all’avvenuta conclusione – della procedura concorsuale alla data di entrata in vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1, di conversione del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180», sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, in riferimento all’art. 3 Cost., con l’ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 134 del 2012);
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, «nella parte in cui, nel prevedere il divieto di assunzione – a carico delle università “non virtuose” – non prevede anche una sospensione del termine di durata delle idoneità conseguite nei concorsi di ricercatore e professore universitario, per tutto il tempo in cui opera il divieto di assunzione», sollevate dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con l’ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 58 del 2013).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI

Post più recenti Post più vecchi Home page