Ordinanza 32/2011
Giudizio

Presidente DE SIERVO - Redattore NAPOLITANO

Camera di Consiglio del 15/12/2010 Decisione del 24/01/2011
Deposito del 27/01/2011 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 10 bis del decreto legislativo 25/07/1998, n. 286, aggiunto dall'art. 1, c. 16°, lett. a), della legge 15/07/2009, n. 94.
Massime:
Atti decisi: ord. 77, 111, 113, 138 e 139/2010


ORDINANZA N. 32

ANNO 2011



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Ugo DE SIERVO; Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,



ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), promossi dal Giudice di pace di Fabriano con ordinanza del 18 novembre 2009, dal Giudice di pace di Alessandria con ordinanza del 18 novembre 2009, dal Giudice di pace di Città della Pieve con ordinanza del 9 dicembre 2009, dal Giudice di pace di Ivrea con ordinanza del 23 dicembre 2009 e dal Giudice di pace di Casale Monferrato con ordinanza del 17 dicembre 2009 rispettivamente iscritte ai nn. 77, 111, 113, 138 e 139 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 12, 16, 17 e 20, prima serie speciale, dell’anno 2010.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 15 dicembre 2010 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano.



Ritenuto che, con ordinanza in data 18 novembre 2009 (r. o. n. 77 del 2010), il Giudice di pace di Fabriano ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 10, 25 e 117, primo comma, della Costituzione questione di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica);

che il giudice a quo premette, in fatto, di dover giudicare un cittadino straniero extracomunitario accusato del nuovo reato di cui all’art.10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 in quanto «si tratteneva nel territorio dello Stato italiano in violazione» delle disposizioni di cui al citato decreto;

che, a parere del rimettente, la condotta dell’imputato, così come contestata nel capo di imputazione, configurerebbe la seconda ipotesi di cui all’art. 10-bis del decreto citato, integrandone tutti gli elementi, vale a dire il trattenersi illegalmente nel territorio dello Stato in violazione delle disposizioni del d.lgs. n. 286 del 1998, precisamente dell’art. 5 che prevede la necessità del permesso di soggiorno o di altro titolo legalmente rilasciato;

che, secondo il Giudice di pace di Fabriano, la norma censurata violerebbe il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., essendo una norma incriminatrice del tutto priva di ratio giustificatrice, non potendo questa essere ricercata nella «valutazione di pericolosità sociale delle condotte penalmente perseguite che si risolvono in un “modo di essere”, in una condizione della persona: quella di migrante irregolare»;

che, inoltre, l’irragionevolezza discenderebbe anche dalla finalità della norma diretta all’allontanamento dello straniero clandestino dal territorio nazionale, finalità già conseguibile tramite l’istituto dell’espulsione amministrativa;

che un ulteriore profilo di irragionevolezza risiederebbe nel fatto che la norma è destinata a restare priva di effetti concreti nei confronti della stragrande maggioranza degli immigrati irregolari in quanto la pena pecuniaria sarebbe inesigibile in concreto avendo come destinatarie persone nullatenenti;

che il rimettente lamenta anche la violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo della disparità di trattamento in relazione all’ipotesi di cui all’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 2000 a causa della mancata previsione della esclusione della colpevolezza in caso di «giustificato motivo»;

che sarebbe leso anche l’art. 2 Cost., che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo e richiede l’adempimento dei doveri di solidarietà politica, economica e sociale;

che, infine, secondo il Giudice di pace di Fabriano, la norma in esame violerebbe anche gli artt. 10 e 117, primo comma, Cost., ponendosi in contrasto con i principi affermati in materia di immigrazione nel diritto internazionale generalmente riconosciuto, tra i quali la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo adottata dalla Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948 e la convenzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) n. 143 del 1975 sui lavoratori migranti, ratificata con legge 10 aprile 1981, n. 158 (Ratifica ed esecuzione delle convenzioni numeri 92, 133 e 143 dell’Organizzazione internazionale del lavoro);

che si avrebbe anche la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost. per il contrasto della nuova fattispecie incriminatrice con le norme internazionali pattizie di cui agli artt. 5 e 16 del Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale per combattere il traffico illecito di migranti, adottato il 15 novembre 2000;

che il Giudice di pace di Alessandria, con ordinanza del 18 novembre 2009 (r. o. n. 111 del 2010), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del decreto legislativo n. 286 del 1998 per violazione degli artt. 2, 3 e 25, secondo comma, Cost.;

che il giudice a quo premette in fatto di dover giudicare un cittadino straniero extracomunitario imputato del nuovo reato di ingresso o soggiorno illegale nel territorio dello Stato di cui all’art.10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998;

che la norma incriminatrice sarebbe, anzitutto, in contrasto con l’art. 3 Cost. sotto il profilo dell’irragionevolezza della scelta legislativa di criminalizzare l’ingresso e la permanenza dei clandestini nello Stato italiano, in quanto l’obiettivo con essa perseguito – espellere lo straniero illegittimamente presente nel territorio dello Stato – sarebbe già conseguibile con la procedura di espulsione amministrativa, avente il medesimo ambito applicativo ai sensi dell’art. 13, comma 4, del d.lgs. n. 286 del 1998;

che l’irragionevolezza della nuova fattispecie penale emergerebbe anche sotto il profilo sanzionatorio caratterizzato, nel suo complesso, dalla comminatoria di una pena pecuniaria priva di ogni efficacia deterrente nei confronti di soggetti di regola impossidenti quali gli stranieri clandestini, dal divieto di applicazione della sospensione condizionale della pena e dalla facoltà concessa al giudice di pace di sostituire la pena pecuniaria con una sanzione più grave, quale l’espulsione per un periodo non inferiore a cinque anni;

che l’art. 3 Cost. risulterebbe violato anche sotto un altro specifico profilo, concernente la irragionevole disparità di trattamento tra la nuova fattispecie e quella di cui all’art. 14, comma 5-ter, del decreto legislativo n. 286 del 1998, che prevede la punibilità dello straniero inottemperante all’ordine di allontanamento del questore solo quando lo stesso si trattenga nel territorio dello Stato oltre il termine stabilito e «senza giustificato motivo»;

che, ritiene il rimettente, a causa del mancato richiamo al giustificato motivo potrebbe accadere che il venir meno, per un qualunque motivo, del permesso di soggiorno, integri automaticamente l’ipotesi di reato, senza alcuna possibilità, per l’interessato, di addurre una qualche giustificazione o di usufruire di un termine per potersi allontanare;

che, secondo il Giudice di pace di Alessandria, sarebbero violati anche gli artt. 3 e 25, secondo comma, Cost., in quanto la norma censurata darebbe vita ad una fattispecie penale discriminatoria, volta a colpire non già un condotta, ma una condizione personale e sociale – il mancato possesso di un titolo abilitativo all’ingresso o alla permanenza nel territorio dello Stato – arbitrariamente considerata come indice di pericolosità sociale;

che, in tal senso, dovrebbero valere le considerazioni espresse nella sentenza di questa Corte n. 78 del 2007, in tema di applicabilità delle misure alternative alla detenzione agli stranieri clandestini, laddove si è detto che «il mancato possesso di un titolo abilitativo alla permanenza nel territorio dello Stato» costituisce «una condizione soggettiva» «che, di per sé non è univocamente sintomatica [...] di una particolare pericolosità sociale»;

che, infine, il reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato contrasterebbe anche con l’art. 2 Cost. perché, sanzionando penalmente anche la mera presenza clandestina, si metterebbe lo straniero nell’impossibilità di regolarizzare, sussistendone i presupposti, la propria posizione in modo tale che, a titolo esemplificativo, il figlio di genitori stranieri irregolari potrebbe essere condannato ad essere privato della propria identità e della cittadinanza;

che, conclude il rimettente, la questione sollevata è sicuramente rilevante, essendo l’imputato chiamato a rispondere del reato di «ingresso/soggiorno illegale nel territorio dello Stato» ai sensi dell’art. 10-bis del decreto legislativo n. 286 del 1998, come introdotto dalla legge citata;

che il Giudice di pace di Città della Pieve, con ordinanza del 9 dicembre 2009 (r. o. n. 113 del 2010), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del decreto legislativo n. 286 del 1998 per violazione degli artt. 2, 3, 10 e 25, secondo comma, Cost.;

che, anche in questo caso, il rimettente premette, in fatto, di dover giudicare un cittadino straniero extracomunitario imputato del nuovo reato di ingresso o soggiorno illegale nel territorio dello Stato;

che, a parere del giudicante, la norma censurata violerebbe l’art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza, trattandosi di norma incriminatrice priva di fondamento razionale, in quanto l’obiettivo con essa perseguito – espellere lo straniero illegittimamente presente nel territorio dello Stato – sarebbe già conseguibile con la procedura di espulsione amministrativa, avente il medesimo ambito applicativo;

che, inoltre, risulterebbero violati gli artt. 3 e 25, secondo comma, Cost., perché si tratterebbe di una fattispecie penale discriminatoria, volta a colpire, non già una condotta, ma una condizione personale e sociale – il mancato possesso di un titolo abilitativo all’ingresso o alla permanenza nel territorio dello Stato – arbitrariamente considerata come indice di pericolosità sociale;

che nell’ordinanza di rimessione è richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 78 del 2007, nella parte in cui si afferma che «il mancato possesso del titolo abilitativo alla permanenza nello Stato, da parte dello straniero non può considerarsi reato, in quanto non è di per sé idoneo a produrre una particolare pericolosità sociale; la mera condizione di clandestino non può considerarsi idonea a porre seriamente in pericolo la sicurezza pubblica»;

che, secondo il rimettente, la punizione di comportamenti innocui sotto il profilo dell’offensività sarebbe in contrasto con il principio cosiddetto del doppio binario, in base al quale le misure di sicurezza sono destinate a contrastare i soggetti socialmente pericolosi, mentre l’inflizione di una pena corrisponde ad una serie di finalità non indirizzate alla prevenzione generale e speciale;

che, dunque, l’ingresso o la permanenza illegale del singolo straniero non rappresenterebbero, di per sé, fatti lesivi di beni meritevoli di tutela penale, ma sarebbero espressione di una condizione individuale – quella di migrante – che trova tutela in numerose convenzioni internazionali, cui l’Italia ha aderito, donde pure la violazione dell’art. 10 Cost.;

che il Giudice di pace di Città della Pieve ritiene che la norma censurata contrasti con l’art. 25, secondo comma, Cost., in quanto la sanzione si estenderebbe a condotte poste in essere prima dell’entrata in vigore della legge medesima;

che, infine, sarebbe violato l’art. 2 Cost. che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo quali, in particolare, il diritto alla propria identità personale e alla cittadinanza fin dal momento della nascita, e l’art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza per la irrazionalità del trattamento sanzionatorio da essa complessivamente prefigurato, caratterizzato dal divieto di poter utilizzare l’istituto dell’oblazione di cui all’art. 162 del codice penale, nonché per la irragionevole disparità di trattamento rispetto all’ipotesi criminosa di cui all’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, connessa alla mancata previsione della «scriminante» del «giustificato motivo»;

che, quanto alla rilevanza, il rimettente si limita ad osservare che la questione di legittimità costituzionale sollevata si pone come una vera e propria questione pregiudiziale, un antecedente logico-giuridico necessario per la decisione della causa;

che il Giudice di pace di Ivrea, con ordinanza del 23 dicembre 2009 (r. o. n. 138 del 2010), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 per violazione degli artt. 2, 3, 25 e 97 Cost.;

che il giudice a quo premette, in fatto, di dover giudicare un cittadino straniero extracomunitario imputato del reato di ingresso o soggiorno illegale nel territorio dello Stato;

che l’art. 10-bis del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, sarebbe in netto contrasto con i principi fondamentali della Costituzione ed, in particolare, con il principio della solidarietà politica, economica e sociale, oltre che con il principio dell’uguaglianza, perché colpevolizza coloro i quali, nella loro condizione di stranieri privi di autorizzazione ad entrare nel territorio dello Stato o a permanervi, fuggono dai loro paesi di origine per le precarie condizioni economiche e cercano nel nostro Paese l’affermazione della loro personalità;

che la norma censurata violerebbe l’art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza, trattandosi di norma incriminatrice priva di fondamento razionale, in quanto l’obiettivo con essa perseguito – espellere lo straniero illegittimamente presente nel territorio dello Stato – sarebbe già conseguibile con la procedura di espulsione amministrativa avente il medesimo ambito applicativo;

che ulteriore profilo di irragionevolezza dovrebbe ricavarsi dalla irrazionalità del trattamento sanzionatorio, caratterizzato dalla comminatoria di una pena pecuniaria priva di ogni efficacia deterrente nei confronti di soggetti di regola impossidenti, quali gli stranieri clandestini;

che, inoltre, la fattispecie incriminatrice sarebbe priva di fondamento giustificativo perché il bene giuridico della tranquillità e della sicurezza pubblica, che il legislatore intende tutelare, non può essere offeso o messo in pericolo dalla semplice condizione di straniero clandestino e, pertanto, la norma oggetto di censura si tradurrebbe nell’incriminazione della mera condizione soggettiva di migrante privo dell’autorizzazione a soggiornare, mancando un fatto oggettivo di pericolosità sociale;

che in tal senso dovrebbero valere le considerazioni espresse nella sentenza della Corte costituzionale n. 78 del 2007, in tema di applicabilità delle misure alternative alla detenzione agli stranieri clandestini, ove si è detto che «il mancato possesso di un titolo abilitativo alla permanenza nel territorio dello Stato» costituisce «una condizione soggettiva» «che, di per sé non è univocamente sintomatica [...] di una particolare pericolosità sociale»;

che il rimettente lamenta anche la disparità di trattamento in relazione all’ipotesi di cui all’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 2000, a causa della mancata previsione della esclusione della colpevolezza in caso di «giustificato motivo» per un reato contravvenzionale che certamente si caratterizza per una minore gravità;

che, da ultimo, è ipotizzata anche la violazione dell’art. 97, primo comma, Cost., in quanto la previsione di due distinti procedimenti – amministrativo e penale – diretti allo stesso fine (l’espulsione dello straniero) influirebbe negativamente sulla ragionevole durata dei processi, oltre a provocare un aumento di costi e di «incombenti»;

che il Giudice di pace di Casale Monferrato, con ordinanza del 17 dicembre 2009 (r. o. n. 139 del 2010), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 per violazione degli artt. 2, 3, 10, 25, 27 e 117, primo comma, Cost.;

che il giudice a quo premette, in fatto, di dover giudicare un cittadino straniero extracomunitario imputato del reato di ingresso o soggiorno illegale nel territorio dello Stato;

che l’art. 10-bis del d.lgs. 25 luglio 1998 n. 286 ha introdotto una fattispecie incriminatrice di natura contravvenzionale che prevede due tipi di condotta illecita: l’ingresso sul territorio dello Stato in violazione delle norme del «testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero» e il soggiorno sul territorio italiano in violazione delle medesime norme e dell’art. 1 della legge 28 maggio 2007, n. 68 (Disciplina dei soggiorni di breve durata degli stranieri per visite, affari, turismo e studio);

che il rimettente precisa che le due ipotesi di reato sono in rapporto di alternatività tra di loro e che, pertanto, non sarebbe rilevante, nel caso di specie, la modalità dell’ingresso dello straniero nel territorio, ingresso avvenuto, in ogni caso, anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 94 del 2009;

che la norma censurata si porrebbe in primo luogo in contrasto con il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., perché la permanenza dello straniero nel territorio dello Stato non rappresenterebbe di per sé un fatto lesivo di beni meritevoli di tutela penale ma solo espressione di una condizione individuale;

che sarebbero, altresì, violati gli artt. 3 e 25, secondo comma, Cost., in relazione ai principi di inesigibilità della condotta, di tassatività e determinatezza della fattispecie penale, della irragionevole disparità di trattamento e del principio di irretroattività della norma penale;

che non sarebbe sufficientemente descritta la condotta omissiva incriminata e che, in particolare, non sarebbe possibile individuare il termine alla cui scadenza il “trattenersi” in condizione di irregolarità (amministrativa) nel territorio dello Stato acquisti (anche) rilevanza penale;

che, a tal proposito, il rimettente richiama le argomentazioni svolte da questa Corte con la sentenza n. 34 del 1995, ove si è detto che «il comando d’agire, per essere conforme alla chiarezza imposta dal principio di legalità, deve riferirsi a situazioni tipiche ben profilate e di significato pregnante, tali cioè da evocare immediatamente il problema dell’attivarsi in un certo modo per la salvaguardia di riconoscibili interessi, e da costituire perciò, ad un tempo, il fondamento del carattere offensivo dell’omissione, e un solido punto di riferimento per il giudizio sulla colpevolezza dell’omittente»;

che la norma censurata sanzionerebbe anche condotte poste in essere prima dell’entrata in vigore della legge medesima, in violazione del principio di irretroattività della norma penale;

che il rimettente lamenta anche la violazione dell’art. 3 Cost. per la irragionevole disparità di trattamento rispetto all’ipotesi criminosa di cui all’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, connessa alla mancata previsione della «scriminante» del «giustificato motivo»;

che mentre l’art. 14, comma 5-ter, sopra citato consente all’irregolare che non ha ottemperato all’ordine di allontanamento di addurre giustificazioni in termini di impossibilità a provvedervi, per difficoltà oggettive o soggettive, tale facoltà non è prevista per l’irregolare per il quale non sia già stato emesso il provvedimento di espulsione;

che, a parere del rimettente, non sarebbe né comprensibile né ragionevole il diverso trattamento delle due fattispecie, entrambe omissive ed anzi tali da realizzare in concreto una stessa condotta di illecito amministrativo;

che il Giudice di Pace di Casal Monferrato, avanza ulteriori dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis per contrasto con l’art. 3 Cost., in ragione dell’esclusione della applicabilità dell’oblazione di cui all’art. 162 cod. pen.;

che non sarebbe possibile cogliere il fondamento giustificativo della opzione legislativa, se non attribuendo alla stessa lo scopo di favorire ad ogni costo l’applicazione della sanzione sostitutiva, che l’istituto dell’oblazione vedrebbe ridimensionato;

che la norma oggetto di censura si porrebbe in contrasto anche con l’art. 27, secondo e terzo comma, Cost., per la finalizzazione della pena a fini diversi da quelli rieducativi, in quanto la previsione della pena pecuniaria sembrerebbe assolutamente priva di qualsiasi efficacia preventiva, essendo destinata a rimanere ineseguita e insuscettibile di esecuzione forzata per la condizione di estrema indigenza degli immigrati irregolari;

che, inoltre, nell’ordinanza di rimessione si evidenzia come, nei confronti dello straniero di cui si accerti la condizione di soggiorno illegale, si debbano aprire due distinti procedimenti: uno amministrativo, destinato a sfociare nel provvedimento prefettizio di espulsione da eseguirsi a cura del questore, e l’altro giudiziario, nelle forme del citato art. 20-bis e 20-ter del d.lgs. del 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell’articolo 14 della L. 24 novembre 1999, n. 468);

che tale duplicazione, in sede penale, della procedura esistente in via amministrativa, violerebbe il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.;

che la nuova fattispecie si porrebbe in contrasto gli artt. 2 e 3, primo e secondo comma, Cost., venendo a colpire tramite l’istituto del concorso di persone nel reato tutte le condotte che, anche se animate da mero spirito solidaristico, si risolvano in un aiuto all’ingresso o al trattenimento dello straniero «clandestino» nel territorio dello Stato, così impedendo l’adempimento dei doveri di solidarietà sociale nei confronti di persone in condizioni di indigenza;

che, infine, la configurazione come reato del soggiorno non regolare dello straniero nel territorio dello Stato contrasterebbe con i principi affermati in materia di immigrazione dal diritto internazionale e dalle convenzioni internazionali, tra le quali la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, e la convenzione OIL n. 143 del 1975 sui lavoratori migranti, ratificata con legge n. 158 del 1981, comportando la violazione degli artt. 10 e 117, primo comma, Cost.;

che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto soltanto nei giudizi promossi con ordinanze iscritte al r. o. n. 77 e n. 111 del 2010, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili per difetto di motivazione sulla rilevanza e sulla violazione dei parametri costituzionali invocati o, comunque, infondate.

Considerato che le ordinanze di rimessione, indicate in epigrafe, sollevano questioni identiche o analoghe, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica decisione;

che i giudici a quibus dubitano, in riferimento a plurimi parametri, della legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), che punisce con l’ammenda da 5.000 a 10.000 euro, salvo che il fatto costituisca più grave reato, lo straniero che fa ingresso o si trattiene illegalmente nel territorio dello Stato;

che le questioni di costituzionalità sollevate con le ordinanze di rimessione n. 111, n. 113, n. 138 e n. 139 sono manifestamente inammissibili per carenze, in punto di descrizione della fattispecie concreta e di motivazione sulla rilevanza, tali da precludere lo scrutinio nel merito delle questioni;

che le ordinanze n. 111, n. 113 e n. 139, provenienti rispettivamente dai Giudice di pace di Alessandria, Città della Pieve e Casal Monferrato, si limitano, quanto alla descrizione della fattispecie, a far cenno alla circostanza che, nel giudizio a quo, si procede per il reato di cui all’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998, così che la declaratoria di incostituzionalità della norma comporterebbe l’assoluzione dell’imputato;

che, in mancanza di qualsiasi riferimento alla fattispecie concreta che ha dato origine all’imputazione, resta inibita per questa Corte la necessaria verifica circa l’influenza della questione di legittimità sulla decisione richiesta al rimettente;

che anche l’ordinanza del Giudice di pace di Ivrea presenta il medesimo difetto di descrizione della fattispecie perché il rimettente, pur riportando il capo d’imputazione, non aggiunge nulla quanto alla descrizione del fatto;

che lo stesso capo d’imputazione è formulato in modo alternativo, senza sciogliere il dubbio in ordine a quale delle due diverse ipotesi di reato, ingresso illegale o indebito trattenimento, sia stata posta in essere dall’imputato e, pertanto, anche in questo caso manca ogni concreta indicazione sulla vicenda oggetto di giudizio e sulla sua effettiva riconducibilità al paradigma punitivo considerato;

che l’ordinanza n. 77 del 2010 del Giudice di pace di Fabriano è sufficientemente motivata quanto alla descrizione della fattispecie;

che, tuttavia, le censure ivi proposte sono inammissibili o manifestamente infondate;

che, in particolare, è manifestamente infondata la prima censura, relativa alla violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., motivata sull’assunto che l’incriminazione è del tutto priva di ratio giustificatrice, giacché l’obiettivo dell’allontanamento dello straniero clandestino dal territorio nazionale ad essa sotteso è già conseguibile tramite l’istituto dell’espulsione amministrativa, mentre la comminatoria della pena pecuniaria risulterebbe puramente «teorica», avendo come destinatarie persone nullatenenti e prive, in genere, di «sicura domiciliazione»;

che, infatti, la Corte ha già avuto modo di affermare come «il bene giuridico protetto dalla norma incriminatrice [sia], in realtà, agevolmente identificabile nell’interesse dello Stato al controllo e alla gestione dei flussi migratori, secondo un determinato assetto normativo: interesse la cui assunzione ad oggetto di tutela penale non può considerarsi irrazionale ed arbitraria – trattandosi, del resto, del bene giuridico “di categoria”, che accomuna buona parte delle norme incriminatrici presenti nel testo unico del 1998 – e che risulta, altresì, offendibile dalle condotte di ingresso e trattenimento illegale dello straniero» (sentenza n. 250 del 2010);

che, in tale occasione, si è evidenziato che le condotte integranti il reato di cui si discute, costituendo nel contempo violazioni della disciplina sull’ingresso e il soggiorno dello straniero nello Stato, sono anche sanzionate, in via amministrativa, con l’espulsione disposta dal prefetto ai sensi dell’art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 286 del 1998;

che, se è vero che si riscontra una sovrapposizione della disciplina penale a quella amministrativa, è altrettanto vero che, alla luce della complessiva configurazione della norma in esame, il legislatore mostra di considerare l’applicazione della sanzione penale come un esito “subordinato” rispetto alla materiale estromissione dal territorio nazionale dello straniero ivi illegalmente presente;

che tale subordinazione trova la sua ratio precipuamente «nel diminuito interesse dello Stato alla punizione di soggetti ormai estromessi dal proprio territorio» (con riferimento alla previsione dell’art. 13, comma 3-quater, del d.lgs. n. 286 del 1998, ordinanze n. 143 e n. 142 del 2006), tanto più avvertibile quando il fatto penalmente rilevante si sostanzi nella mera violazione della disciplina sull’ingresso e la permanenza nel territorio stesso;

che «ciò non consente di ritenere che il procedimento penale per il reato in esame sia destinato, a priori, a rappresentare un mero “duplicato” del procedimento amministrativo di espulsione (di norma, per giunta, più celere): e ciò, a tacer d’altro, per la ragione che – come l’esperienza attesta – in un largo numero di casi non è possibile, per la pubblica amministrazione, dare corso all’esecuzione dei provvedimenti espulsivi» (sentenza n. 250 del 2010);

che la scelta di prevedere una pena di tipo pecuniario con una minore capacità dissuasiva attiene ad una valutazione di politica criminale e giudiziaria rientrante nella discrezionalità del legislatore non sindacabile da questa Corte;

che, in ogni caso, è opportuno evidenziare come l’assoggettamento a sanzioni pecuniarie dei fatti di immigrazione irregolare sia tutt’altro che ignoto all’esperienza comparatistica; ad esempio pene pecuniarie, alternative o congiunte alla pena detentiva, sono previste dalle legislazioni tedesca, francese e del Regno Unito, mentre la legge spagnola contempla, per il soggiorno irregolare, la sola sanzione amministrativa pecuniaria;

che è manifestamente inammissibile la questione sollevata dal Giudice di pace di Fabriano in riferimento alla violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. in ragione della facoltà del giudice di sostituire, nel caso di condanna, la pena pecuniaria comminata per il reato di cui all’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 con la misura dell’espulsione;

che la facoltà di sostituzione denunciata non deriva dalla disposizione impugnata, ma da norme distinte, non coinvolte nello scrutinio di costituzionalità: in specie, dall’art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998, nella parte in cui – a seguito della modifica operata dalla legge n. 94 del 2009 – estende l’applicabilità dell’espulsione come sanzione sostitutiva alla contravvenzione di cui all’art. 10-bis del medesimo decreto legislativo; nonché dalla disposizione correlata dell’art. 62-bis del d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell’articolo 14 della L. 24 novembre 1999, n. 468), in forza della quale – diversamente da quanto stabilito dal precedente art. 62 con riferimento alle sanzioni sostitutive previste dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) – «nei casi stabiliti dalla legge, il giudice di pace applica la misura sostitutiva di cui all’art. 16 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286»;

che altrettanto manifestamente inammissibile è la censura dell’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 prospettata in riferimento all’art. 3 Cost. per il divieto, asseritamente del tutto ingiustificato, della possibilità di usufruire della sospensione condizionale della pena;

che la preclusione della sospensione condizionale non scaturisce, infatti, neppure essa dall’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998, quanto piuttosto dalla nuova lettera s-bis) dell’art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 274 del 2000, che attribuisce la competenza per il reato in esame al giudice di pace, rendendo così operante il disposto dell’art. 60 del medesimo decreto legislativo: norme non sottoposte a scrutinio;

che, inoltre, manca ogni motivazione in ordine alla rilevanza della questione in quanto non si afferma che, nel caso di specie, l’imputato potrebbe fruire della sospensione condizionale alla luce delle generali regole codicistiche;

che è manifestamente infondata la questione sollevata dal Giudice di pace di Fabriano, in riferimento agli artt. 3 e 25, secondo comma, Cost., perché la norma darebbe vita ad una fattispecie penale discriminatoria volta a colpire non già un condotta, ma una condizione personale;

che, anche in questo caso, la Corte ha già evidenziato come oggetto dell’incriminazione della contravvenzione di «ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato» introdotta dall’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998, non sia un «modo di essere» della persona, ma uno specifico comportamento trasgressivo di norme vigenti, come si ricava dal testo stesso della norma che fa riferimento alle condotte di «fare ingresso» e «trattenersi» nel territorio dello Stato in violazione delle disposizioni del testo unico sull’immigrazione o della disciplina in tema di soggiorni di breve durata per visite, affari, turismo e studio, di cui all’art. 1 della legge 28 maggio 2007, n. 68 (Disciplina dei soggiorni di breve durata degli stranieri per visite, affari, turismo e studio), (sentenza n. 250 del 2010);

che, pertanto, al contrario di quanto affermato nell’ordinanza di rimessione, la norma oggetto di censura incrimina due diverse condotte: la prima attiva e istantanea, consistente nel varcare illegalmente i confini nazionali, e la seconda a carattere permanente il cui nucleo antidoveroso è di tipo omissivo e si concretizza nell’omettere di lasciare il territorio nazionale pur non essendo in possesso di un titolo che renda legittima la permanenza;

che è manifestamente infondata la questione sollevata in riferimento alla violazione dei diritti inviolabili dell’uomo e dei doveri di solidarietà politica, economica e sociale di cui all’art. 2 Cost.;

che la Corte, con la più volte citata sentenza n. 250 del 2010, ha già ritenuto infondata tale questione affermando che «le ragioni della solidarietà umana non sono di per sé in contrasto con le regole in materia di immigrazione previste in funzione di un ordinato flusso migratorio e di un’adeguata accoglienza ed integrazione degli stranieri» (ordinanze n. 192 e n. 44 del 2006, n. 217 del 2001): e ciò nella cornice di un «quadro normativo […] che vede regolati in modo diverso – anche a livello costituzionale (art. 10, terzo comma, Cost.) – l’ingresso e la permanenza degli stranieri nel Paese, a seconda che si tratti di richiedenti il diritto di asilo o rifugiati, ovvero di c.d. “migranti economici”» (sentenza n. 5 del 2004; ordinanze n. 302 e n. 80 del 2004);

che, in materia, il legislatore fruisce di ampia discrezionalità nel porre limiti all’accesso degli stranieri nel territorio dello Stato, all’esito di un bilanciamento dei valori che vengono in rilievo: discrezionalità il cui esercizio è sindacabile da questa Corte solo nel caso in cui le scelte operate si palesino manifestamente irragionevoli (ex plurimis, sentenze n. 148 del 2008, n. 361 del 2007, n. 224 e n. 206 del 2006) e che si estende, secondo quanto in precedenza osservato, anche al versante della selezione degli strumenti repressivi degli illeciti perpetrati;

che le ragioni della solidarietà trovano espressione – oltre che nella vigente disciplina dei divieti di espulsione e di respingimento e del ricongiungimento familiare – nell’applicabilità, allo straniero irregolare, della normativa sul soccorso al rifugiato e la protezione internazionale, di cui al decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251 (Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta), fatta espressamente salva dal comma 6 dello stesso art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998, che prevede la sospensione del procedimento penale per il reato in esame nel caso di presentazione della relativa domanda e nell’ipotesi di suo accoglimento;

che è manifestamente inammissibile la questione sollevata in riferimento agli artt. 10 e 117, primo comma, Cost., in quanto la configurazione come reato del soggiorno non regolare dello straniero nel territorio dello Stato contrasterebbe con i principi affermati in materia di immigrazione dal diritto internazionale e dalle convenzioni internazionali, tra le quali la dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, e la convenzione OIL n. 143 del 1975 sui lavoratori migranti ratificata con legge n. 158 del 1981;

che il richiamo ai principi affermati in materia di immigrazione dal diritto internazionale e dalle convenzioni internazionali operato dal rimettente è del tutto generico mentre le uniche norme internazionali specificamente citate sono del tutto inconferenti rispetto all’obbligo che il rimettente vorrebbe individuare;

che, infine, è manifestamente inammissibile la questione relativa alla violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., per l’asserito contrasto dell’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 con le norme internazionali pattizie di cui agli artt. 5 e 16 del Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale per combattere il traffico illecito di migranti adottato il 15 novembre 2000;

che, infatti, a prescindere da ogni valutazione di merito circa l’infondatezza della censura, il rimettente non riferisce alcuna circostanza utile a far ritenere che l’imputato sia stato fatto oggetto delle condotte di cui all’art. 6 della convenzione, né che sia accusato di una delle condotte cui fa riferimento il protocollo medesimo.



per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara manifestamente inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 10, e 25, secondo comma, 27, 97 e 117, primo comma, della Costituzione, dal Giudice di pace di Fabriano, dal Giudice di pace di Alessandria, dal Giudice di pace di Città della Pieve, dal Giudice di pace di Ivrea e dal Giudice di pace di Casal Monferrato, con le ordinanze indicate in epigrafe.

2) dichiara manifestamente infondate le restanti questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3 e 25, secondo comma, della Costituzione, dal Giudice di pace di Fabriano con l’ordinanza indicata in epigrafe;

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2011.

F.to:

Ugo DE SIERVO, Presidente

Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore

Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2011.

Il Cancelliere

F.to: FRUSCELLA


Ordinanza 31/2011
Giudizio

Presidente DE SIERVO - Redattore GROSSI

Udienza Pubblica del 14/12/2010 Decisione del 24/01/2011
Deposito del 27/01/2011 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 15, c. 3°, del decreto legge 30/12/2009, n. 195, convertito in legge 26/02/2010, n. 26.
Massime:
Atti decisi: ord. 203/2010


ORDINANZA N. 31

ANNO 2011



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Ugo DE SIERVO; Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,



ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 15, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l’avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile), convertito, con modificazioni, in legge 26 febbraio 2010, n. 26, promosso dal Collegio arbitrale di Roma nel procedimento vertente tra l’Arcadia Costruzioni s.r.l. e l’Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Calabria con ordinanza del 24 maggio 2010 iscritta al n. 203 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell’anno 2010.

Visti l’atto di costituzione della Arcadia Costruzioni s.r.l. nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 14 dicembre 2010 il Giudice relatore Paolo Grossi;

uditi l’avvocato Maurizio Zoppolato per l’Arcadia Costruzioni s.r.l. e l’avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.



Ritenuto che il Collegio arbitrale di Roma, costituitosi in data 27 ottobre 2009 per decidere (in virtù della clausola compromissoria contenuta in un contratto di appalto per la realizzazione di un depuratore, stipulato il 3 novembre 2003) una controversia tra una società di costruzioni e l’Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza ambientale della Regione Calabria, con ordinanza del 24 maggio 2010 ha sollevato – in riferimento agli articoli 2, 3, 24, 25, 41, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, «nonché al principio comunitario di legittimo affidamento» – questione di legittimità costituzionale dell’articolo 15, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l’avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile), convertito, con modificazioni, in legge 26 febbraio 2010, n. 26, in base al quale «Al fine di assicurare risparmi di spesa, i compromessi e le clausole compromissorie inserite nei contratti stipulati per la realizzazione d’interventi connessi alle dichiarazioni di stato di emergenza ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e di grande evento di cui all’art. 5-bis del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, sono nulli. Sono fatti salvi i collegi arbitrali presso cui pendono i giudizi per i quali la controversia abbia completato la fase istruttoria alla data di entrata in vigore del presente decreto»;

che, affermata la necessità di valutare pregiudizialmente l’eccezione di nullità della clausola compromissoria, proposta dalla difesa della parte pubblica in ragione appunto della operatività della previsione in esame, il Collegio ritiene, in termini di rilevanza della questione, che la sopravvenuta normativa – che il rimettente reputa non direttamente disapplicabile, nonostante l’invocata contrarietà della stessa ai principí espressi dall’articolo 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e dall’art. 47 della Carta Europea dei diritti fondamentali – trovi applicazione anche nel giudizio arbitrale a quo, non ancora pervenuto alla conclusione della fase istruttoria;

che, nel merito, il Collegio rimettente denuncia innanzitutto la violazione dei principí costituzionali del giusto processo e della ragionevole durata del processo, con riferimento agli artt. 2, 3, 24 e 111, primo e secondo comma, della Costituzione, in quanto – a parte il generico fine di risparmio di spesa – la previsione della decadenza di giudizi arbitrali correttamente instaurati e della attribuzione del contendere alla giurisdizione ordinaria, oltre che violare il principio codificato dall’art. 5 del codice di procedura civile, si tradurrebbe necessariamente in un notevole ed ingiustificato prolungamento del contendere, derivante anche dalla necessità di ripetere un’attività processuale già svolta, a cagione dell’impossibilità (stante il disposto dell’articolo 819-ter cod. proc. civ.) di dar luogo ad una translatio iudicii dal processo arbitrale al processo giurisdizionale;

che, sotto altro profilo, il Collegio denuncia la violazione dell’art. 25 Cost., in quanto – poiché la norma sancisce retroattivamente la decadenza di un giudizio regolarmente instaurato, quale quello a quo (profilandosi quindi «conseguenze che contrastano con l’applicazione della norma generale di cui all’art. 5 c.p.c.») – «si impone di chiarire se, essendo la competenza arbitrale cristallizzata in un contratto avente forza di legge tra le parti ed essendo il Collegio arbitrale già costituito questo potrà essere ritenuto giudice naturale»;

che, il rimettente – rilevando che la decadenza retroattiva riguarda unicamente le clausole compromissorie che accedono a contratti stipulati a norma dell’art. 5, comma 1, della richiamata legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), la cui ratio è quella di porre fine celermente a situazioni di emergenza ed alle relative controversie – ritiene che la norma contrasti anche con l’art. 3 Cost., in ragione della irragionevole contraddizione tra le finalità della normativa dell’emergenza e l’obiettivo di contenimento della spesa perseguito dalla norma medesima, nonché della altrettanto illogica discriminazione tra le parti degli arbitrati in corso, giacché l’azzeramento di un giudizio già inoltrato sarebbe condizionato da un elemento (il «completamento» della fase istruttoria) non uniformemente disciplinato dalla legge;

che, ancora, il Collegio denuncia la violazione degli artt. 3 e 24 Cost. e del «principio comunitario di legittimo affidamento», in quanto l’applicazione della norma vanificherebbe retroattivamente un processo ritualmente avviato da mesi e legittimamente coltivato, sacrificando in termini irragionevoli il diritto di difesa dell’attore;

che, inoltre, il rimettente deduce che la previsione della decadenza di giudizi ritualmente instaurati, comporterebbe anche un’irragionevole lesione dell’autonomia privata (e quindi la violazione dell’art. 41, nonché degli artt. 24 e 25 Cost.);

che, infine, il Collegio denuncia la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., «in quanto sia il principio del giudice precostituito per legge che quello di ragionevole durata del processo sono sanciti, oltre che direttamente dalla Carta Costituzionale, anche dall’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, nonché dall’art. 47 della Carta Europea dei diritti fondamentali»;

che si è costituita la società appaltatrice la quale, aderendo integralmente alle argomentazioni svolte nell’ordinanza di rimessione, ha concluso chiedendo la declaratoria di incostituzionalità della norma censurata, per i medesimi motivi esposti dal Collegio;

che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilità o di infondatezza della questione, contestando innanzitutto le censure riferite agli artt. 2, 3, 24 e 111 Cost., in quanto gli asseriti inconvenienti derivanti dall’azzeramento del processo potrebbero semmai esser fatti valere davanti al tribunale ordinario, ove questo dovesse negare l’operatività delle regole della translatio iudicii, sancite da norme diverse da quella oggetto di censura;

che, inoltre, in relazione alla denunciata violazione dell’art. 25 Cost., la difesa erariale sostiene l’inconferenza del richiamo ai principí di cui all’art. 5 cod. proc. civ., attesa la natura sostanziale della nullità sancita dalla norma censurata, e deduce altresì come il parametro evocato non si riferisca al giudizio arbitrale, che è di per sé un’eccezione al sistema del giudice naturale; mentre poi – negata altresì la configurabilità della dedotta irragionevolezza della norma denunciata, che viceversa soddisferebbe il fine del notevole risparmio di spesa per la P.A. sugli onorari degli arbitri – l’Avvocatura sostiene l’infondatezza della censura riferita alla violazione del principio dell’affidamento (ex art. 3 Cost.), giacché il menzionato art. 5 cod. proc. civ. non gode di copertura costituzionale;

che, infine – affermato che l’autonomia privata (garantita dall’art. 41 Cost.) non è incompatibile con la prefissione di limiti a tutela di interessi generali –, l’Avvocatura dello Stato, con riferimento alla denunciata violazione dei vincoli derivanti dalle convenzioni internazionali e dalla disciplina comunitaria, osserva che la norma censurata sarebbe conforme al principio del giudice naturale precostituito (rafforzandolo anzi in ragione del venir meno della operatività di una eccezione a tale principio) e non inciderebbe sulla durata del processo che non diventerebbe irragionevole per il sol fatto che debba essere adito ex novo il giudice ordinario.

Considerato che il Collegio arbitrale di Roma dubita – in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 25, 41, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, «nonché al principio comunitario di legittimo affidamento» – della legittimità costituzionale dell’articolo 15, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l’avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile), convertito, con modificazioni, in legge 26 febbraio 2010, n. 26;

che la disposizione prevede che: «Al fine di assicurare risparmi di spesa, i compromessi e le clausole compromissorie inserite nei contratti stipulati per la realizzazione d’interventi connessi alle dichiarazioni di stato di emergenza ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e di grande evento di cui all’art. 5-bis del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, sono nulli. Sono fatti salvi i collegi arbitrali presso cui pendono i giudizi per i quali la controversia abbia completato la fase istruttoria alla data di entrata in vigore del presente decreto»;

che, preliminarmente – dal contenuto delle doglianze, dalla natura dei parametri evocati e dalle argomentazioni svolte a sostegno della non manifesta infondatezza dei dubbi di costituzionalità – è agevole desumere che il rimettente richiede una pronuncia che venga ad estendere la portata della clausola di salvezza contenuta nel secondo periodo di tale disposizione, attraverso una applicabilità della medesima a tutti i giudizi arbitrali instaurati al momento dell’entrata in vigore del decreto-legge in oggetto;

che, ciò premesso in termini di individuazione del petitum e venendo al merito, il rimettente censura innanzitutto la norma per violazione degli articoli 2, 3, 24 e 111, primo e secondo comma, della Costituzione, in quanto – a parte il generico fine di risparmio di spesa – la previsione della decadenza di giudizi arbitrali correttamente instaurati e della attribuzione del contendere alla giurisdizione ordinaria, oltre che violare il principio codificato dall’art. 5 del codice di procedura civile, si tradurrebbe necessariamente in un notevole ed ingiustificato prolungamento del contendere, derivante anche dalla necessità di ripetere un’attività processuale già svolta, a cagione dell’impossibilità di dar luogo ad una translatio iudicii dal processo arbitrale al processo giurisdizionale;

che questa Corte (con la sentenza n. 376 del 2001 e con le ordinanze n. 169 del 2009, n. 122 e n. 11 del 2003) si è già pronunciata, con riferimento a profili in parte coincidenti, nel senso della infondatezza dei dubbi a suo tempo espressi circa la legittimità costituzionale della analoga normativa di cui all’articolo 3, comma 2, del decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180 (Misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi nella regione Campania), secondo la quale: «Le controversie relative alla esecuzione di opere pubbliche comprese in programmi di ricostruzione di territori colpiti da calamità naturali non possono essere devolute a collegi arbitrali. Sono fatti salvi i lodi già emessi e le controversie per le quali sia stata già notificata la domanda di arbitrato alla data di entrata in vigore del presente decreto»;

che, anche nel presente giudizio – premesso che «la discrezionalità di cui il legislatore gode nell’individuazione delle materie sottratte alla possibilità di compromesso incontra il solo limite della manifesta irragionevolezza» (citata sentenza n. 376 del 2001) –, va escluso che (come già allora rilevato per le opere di ricostruzione dei territori colpiti da calamità naturali) siffatto limite possa dirsi superato dalla normativa oggi in esame, considerata l’identità del «rilevante interesse pubblico» di cui risulta permeata anche la materia relativa alla realizzazione d’interventi connessi alle dichiarazioni di stato di emergenza, «in ragione dell’elevato valore delle relative controversie e della conseguente entità dei costi che il ricorso ad arbitrato comporterebbe per le pubbliche amministrazioni interessate» (ordinanza n. 162 del 2009);

che, pertanto – poiché «le scelte legislative in materia di arbitrato nei lavori pubblici necessariamente si giustificano in funzione delle specifiche contingenze che caratterizzano le singole iniziative della pubblica amministrazione (cfr. sentenza n. 152 del 1996)» – va ribadito, in termini generali, che la valutazione del legislatore di escludere la compromettibilità in arbitri delle controversie in questione, mediante la declaratoria di nullità delle relative clausole compromissorie, «deve essere apprezzata, sul piano della relativa non manifesta irragionevolezza, in funzione di tutte le singole componenti (siano esse di ordine economico, di ordine funzionale, o di opportunità) che concorrono ad orientare la scelta di riservarle al controllo giurisdizionale» (ordinanza n. 162 del 2009); mentre, la sottolineata rilevante entità dei costi degli arbitrati gravanti sulla P.A. conferma che la previsione di tale esclusione non appare certamente incongrua (e tantomeno manifestamente irragionevole) rispetto allo specifico fine del risparmio di spesa esplicitato dalla norma impugnata;

che, dunque, la conseguenza della perdita di un parte di attività concretamente espletata negli arbitrati in corso (che, pur sempre, traggono origine dalla libera scelta delle parti di rinunciare alla giurisdizione, attraverso un atto di disposizione in senso negativo del diritto di azione: sentenza n. 221 del 2005), appare ampiamente giustificata nel contesto del bilanciamento con le esigenze, tanto più sentite in un contesto di crisi economica globale, di contenimento della spesa pubblica;

che, poi, con riguardo alla argomentazione riferita alla necessità (incidente in senso negativo sul principio di ragionevole durata del processo e su quello di cui all’art. 5 cod. proc. civ.) per i soggetti interessati di avviare ex novo l’azione davanti al giudice ordinario, senza potersi dar luogo alla translatio iudicii dal processo arbitrale a quello giurisdizionale (che per il Collegio non sarebbe consentita ex art. 819-ter, secondo comma, cod. proc. civ.), va ritenuto che – anche a voler ritenere rilevante una tale problematica per il giudice a quo, considerato che questa Corte ha affermato che «la conservazione degli effetti prodotti dalla domanda originaria discende non già da una dichiarazione del giudice che declina la propria giurisdizione, ma direttamente dall’ordinamento» (sentenza n. 77 del 2007) – il rimettente, in ragione della interpretazione ad essa data, avrebbe dovuto, semmai, censurare tale ultima previsione codicistica;

che – quanto alla denunciata violazione dell’art. 25 Cost., che, secondo il rimettente deriverebbe dalla previsione di una decadenza retroattiva di un giudizio regolarmente instaurato, quale quello a quo, profilandosi quindi «conseguenze che contrastano con l’applicazione della norma generale di cui all’art. 5 c.p.c.» – va innanzitutto ribadito che il testo dell’evocato parametro fa riferimento al giudice naturale precostituito per legge (ordinanze n. 162 del 2010 e n. 11 del 2003) e non a quello, derogatorio, previsto contrattualmente dalle parti;

che, peraltro, questa Corte ha ritenuto che – nel contesto della ricordata ampia discrezionalità di cui gode il legislatore in materia – gli interventi legislativi modificativi della competenza aventi incidenza anche sui processi in corso non sono necessariamente lesivi dell’art. 25 Cost. (sentenze n. 417 e n. 237 del 2007), e che «il principio costituzionale del giudice naturale viene rispettato allorché la legge, sia pure con effetto anche sui processi in corso, modifica in generale i presupposti o i criteri in base ai quali deve essere individuato il giudice competente: in questo caso, infatti, lo spostamento della competenza dall’uno all’altro ufficio giudiziario non avviene in conseguenza di una deroga alla disciplina generale, che sia adottata in vista di una determinata o di determinate controversie, ma per effetto di un nuovo ordinamento – e, dunque, della designazione di un nuovo giudice naturale – che il legislatore, nell’esercizio del suo insindacabile potere di merito, sostituisce a quello vigente» (sentenza n. 237 del 2007);

che tale affermazione consente anche di superare il profilo riguardante l’asserita violazione dell’art. 5 cod. proc. civ., che, quale norma processuale avente lo scopo di favorire la perpetuatio iurisdictionis (ordinanza n. 363 del 2008), è servente alla realizzazione dei singoli principí costituzionali in materia, ma non può assurgere ad autonomo parametro di giudizio di costituzionalità;

che, il rimettente denuncia altresì la violazione dell’art. 3 Cost., in considerazione della asserita irragionevole contraddizione tra le finalità della normativa dell’emergenza richiamata dalla disposizione impugnata e l’obiettivo di contenimento della spesa perseguito dalla disposizione medesima, nonché della altrettanto illogica discriminazione tra le parti degli arbitrati in corso, giacché l’azzeramento di un giudizio già inoltrato sarebbe condizionato da un elemento (il «completamento» della fase istruttoria) non uniformemente disciplinato dalla legge;

che, in proposito, va rimarcato che – ritenuta congrua l’esclusione del ricorso ad arbitri rispetto al fine del risparmio di spesa, esplicitato dalla norma in esame (in un contesto in cui necessita di affermazione l’esigenza, globalmente sentita, di contenimento della spesa pubblica) – viene meno qualsiasi dubbio di irragionevolezza della norma censurata; laddove, peraltro, non appare possibile operare una comparazione (onde evincerne una contraddizione, come asserito dal rimettente) tra lo scopo perseguito (con misure ritenute adeguate) dalla disposizione in esame e la teleologicamente del tutto eterogenea ratio della legislazione riguardante gli interventi connessi alle dichiarazioni di stato di emergenza (di cui all’art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992), che la norma impugnata richiama solo al fine di delimitare l’ambito di operatività della nullità delle clausole compromissorie de quibus;

che, d’altra parte, questa Corte ha già chiarito che nessuna lesione del principio di eguaglianza può ravvisarsi nel fatto che controversie di uguale natura ed oggetto siano assoggettate o meno al divieto di arbitrato a seconda della fase in cui si trova il giudizio al momento dell’intervento del legislatore; infatti, il naturale fluire del tempo costituisce idoneo elemento di differenziazione delle situazioni soggettive, cosicché non sussiste alcuna ingiustificata disparità di trattamento per il solo fatto che situazioni pur identiche siano soggette a diversa disciplina ratione temporis (sentenza n. 376 del 2001 ed ordinanza n. 162 del 2009), mentre costituisce esercizio della discrezionalità del legislatore la scelta (in sé non arbitraria) di collegare l’operatività della clausola di salvezza all’intervenuto completamento della fase istruttoria (regolamentata dall’art. 816-ter cod. proc. civ.) e quindi ad un determinato formale stato di avanzamento del giudizio arbitrale;

che altra censura è sollevata in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. ed al «principio comunitario di legittimo affidamento», in quanto l’applicazione della norma vanificherebbe retroattivamente un processo ritualmente avviato da mesi e legittimamente coltivato, sacrificando in termini irragionevoli il diritto di difesa dell’attore;

che – premessa la assoluta genericità del riferimento al «principio comunitario di legittimo affidamento», che il rimettente si limita ad associare in combinato disposto con gli altri due evocati principí costituzionali – la giurisprudenza costante di questa Corte ritiene che «nel nostro sistema costituzionale non è affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti (salvo, ovviamente, in caso di norme retroattive, il limite imposto in materia penale dall’art. 25, secondo comma, della Costituzione)»; unica condizione essendo «che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello stato di diritto» (sentenze a n. 302 del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009);

che, invero, come già ritenuto, l’intervento sugli arbitrati, in quanto finalizzato al risparmio di spesa, non può dirsi irragionevole, giacché tra l’altro «l’assetto recato dalla norma denunciata riguarda anche il complessivo riequilibrio delle risorse e non può, pertanto, [essa] non essere attenta alle esigenze di bilancio» (sentenza n. 228 del 2010); ed, inoltre, la non configurabilità di una regolamentazione irrazionale determina l’infondatezza anche dell’ulteriore profilo di censura riferito alla asserita violazione del diritto di difesa dell’attore, che – al pari della controparte – è libero di proporre in ogni tempo il processo davanti all’autorità giudiziaria;

che il rimettente denuncia, inoltre, la violazione degli artt. 24, 25 e 41 Cost., in quanto la previsione della decadenza di giudizi ritualmente instaurati comporterebbe anche un’irragionevole lesione dell’autonomia privata;

che, tuttavia, questa Corte ha già sottolineato che la riconosciuta sussistenza del «rilevante interesse pubblico, di cui risulta permeata la materia relativa alle opere di ricostruzione dei territori colpiti da calamità naturali» (considerazione che si deve estendere alla analoga materia afferente la realizzazione d’interventi connessi alle dichiarazioni di stato di emergenza), consente di disattendere anche la censura riguardante una asserita irragionevole limitazione della autonomia privata derivante dal contestato divieto di devoluzione ad arbitri delle controversie de quibus (ordinanza n. 162 del 2009), poiché l’art. 41 Cost. espressamente «tutela l’autonomia contrattuale in quanto strumento della libertà di iniziativa economica, il cui esercizio può tuttavia essere limitato per ragioni di utilità economico-sociale, che assumono anch’esse rilievo a livello costituzionale (sentenze n. 279 del 2006 e n. 264 del 2005)» e coerentemente anche l’art. 806 cod. proc. civ. prevede la possibilità di devoluzione ad arbitri delle controversie «salvo espresso divieto di legge»;

che, per i vari motivi espressi, tutte le censure finora esaminate sono manifestamente infondate;

che, infine – quanto alla questione riferita all’art. 117, primo comma, Cost., per violazione del principio del giudice precostituito per legge e di quello di ragionevole durata del processo sanciti, oltre che direttamente dalla Carta Costituzionale, anche dall’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, nonché dall’art. 47 della Carta Europea dei diritti fondamentali – va rilevato che la prospettazione di tale ultima censura appare basata apoditticamente sulla mera affermazione che tali principí risultino «sostanzialmente corrispondenti» a quelli «espressi dalla Costituzione italiana»;

che così argomentando il Collegio rimettente – che, quanto al richiamo alla Carta di Nizza, neppure si pone il problema pregiudiziale dell’applicabilità della normativa comunitaria alla controversia in esame – non dà, altresì, contezza alcuna né dell’esistenza di specifiche interpretazioni nel senso auspicato da parte della Corte di Strasburgo dell’evocato principio della CEDU, né di una valenza della norma della Carta recepita nel Trattato di Lisbona che consentano di configurare (almeno in tesi) la eventuale operatività di un plus di tutela convenzionale o comunitaria rispetto a quella interna (sentenza n. 317 del 2009);

che, pertanto, tale ultima censura è manifestamente inammissibile.



per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 15, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l’avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile), convertito, con modificazioni, in legge 26 febbraio 2010, n. 26, sollevata – in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione – dal Collegio arbitrale di Roma, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale del citato art. 15, comma 3, del decreto-legge n. 195 del 2009, sollevate – in riferimento agli articoli 2, 3, 24, 25, 41, 111, primo e secondo comma, Cost. – dal medesimo Collegio arbitrale con la stessa ordinanza.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2011.

F.to:

Ugo DE SIERVO, Presidente

Paolo GROSSI, Redattore

Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2011.

Il Cancelliere

F.to: FRUSCELLA


Sentenza 30/2011
Giudizio

Presidente DE SIERVO - Redattore QUARANTA

Camera di Consiglio del 15/12/2010 Decisione del 24/01/2011
Deposito del 27/01/2011 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 1, c. 7°, terzo periodo, del decreto legge 15/11/1993, n. 453, convertito con modificazioni in legge 14/01/1994, n. 19, come integrato dall'art. 42, c. 2°, della legge 18/06/2009, n. 69.
Massime:
Atti decisi: ord. 195/2010


SENTENZA N. 30

ANNO 2011



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Ugo DE SIERVO; Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,



ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 7, terzo periodo, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’articolo 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), promosso dalla Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, nel giudizio avente ad oggetto l’esame di questioni di massima deferito dal Presidente della Corte dei Conti, con ordinanza dell’8 aprile 2010, iscritta al n. 195 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell’anno 2010.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 15 dicembre 2010 il Giudice relatore Alfonso Quaranta.



Ritenuto in fatto

1.― La Corte dei conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale, con ordinanza dell’8 aprile 2010, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 7, terzo periodo, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’articolo 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), per asserita violazione degli articoli 24, 25 e 111 della Costituzione.

1.1.― Il giudice a quo premette che con atto del 14 dicembre 2009, notificato ai Presidenti di tutte le sezioni giurisdizionali regionali e ai Presidenti delle sezioni d’appello, il Presidente della Corte dei conti ha deferito l’esame di talune questioni di massima alla Sezioni riunite in sede giurisdizionale, ai sensi della norma censurata, e in relazione ai giudizi formalmente promossi e incardinati presso la terza sezione centrale d’appello della Corte dei conti recanti n. 36000, n. 36013, n. 36017, n. 36079, n. 36094, n. 36095, n. 36181, in base a reclamo proposto dalla procura regionale per il Lazio, n. 36077 e n. 36153, in base ad appello proposto dalla parte privata, nonché n. 36159, in base a reclamo proposto dalla Procura regionale per le Marche. In particolare, le questioni di massima proposte attenevano tutte all’interpretazione da dare, in presenza di orientamenti oscillanti della giurisprudenza, all’art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102.

Con decreto n. 41 del 18 dicembre 2009 il Presidente della Corte dei conti ha fissato l’udienza per la discussione delle predette questioni.

Si aggiunge, inoltre, che «essendo stato il predetto atto di deferimento notificato ai Presidenti di tutte le sezioni territoriali e centrali della Corte dei conti, e quindi anche al Presidente della terza sezione centrale d’appello, da parte di quest’ultimo sono stati adottati decreti con i quali le camere di consiglio per la trattazione dei giudizi relativi ai reclami e agli appelli pendenti presso quella terza sezione centrale d’appello, in relazione ai quali le questioni di massima in esame sono state rimesse a queste Sezioni riunite, già fissate con precedenti decreti in data 16 novembre 2009 e in data 9 dicembre 2009, sono state rinviate a data da stabilire».

Con ordinanza del 5 febbraio 2010 n. 8, il Presidente della Corte dei conti ha stabilito la composizione del Collegio, provvedendo, poi, con decreto n. 9 del 5 febbraio 2010, a nominare il relatore.

2.― Esposto ciò, il collegio remittente, in via preliminare, pone la questione relativa alla legittimazione del Presidente della Corte di conti a deferire alle Sezioni riunite in sede giurisdizionale le suddette questioni di massima.

La norma censurata prevede che: «il Presidente della Corte può disporre che le Sezioni riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza». La norma aggiunge, in una parte non oggetto di impugnazione, che «se la sezione giurisdizionale, centrale o regionale, ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalle Sezioni riunite, rimette a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del giudizio».

Il giudice a quo rileva come, prima della modifica introdotta dall’art. 42 della legge n. 69 del 2009, il giudizio delle Sezioni riunite della Corte dei conti su questioni di massima e per contrasti giurisprudenziali avesse carattere «esclusivamente incidentale», coinvolgendo tutte le sezioni giurisdizionali della Corte di conti, regionali e centrali. In particolare, il nuovo assetto della giustizia contabile, articolata in sezioni giurisdizionali regionali di primo grado e in sezioni centrali d’appello (e per la Sicilia, una sezione regionale anche per l’appello), a differenza di quanto previsto per la giustizia amministrativa, non differenzia, «sotto l’aspetto ordinamentale e dei ruoli», le sezioni territoriali da quelle centrali (o comunque d’appello). Ne consegue, prosegue sempre il Collegio remittente, che le Sezioni riunite, «organo giudiziario autonomo», devono essere «intese come la “riunione” a livello apicale di tutte le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti (ed è per questa ragione che per la composizione del relativo albo si attinge anche ai componenti delle sezioni territoriali)».

La modifica introdotta dal citato art. 42 avrebbe aggiunto, rispetto al sistema previgente, il potere del Presidente della Corte dei conti di «deferire autonomamente e al di fuori di un giudizio pendente questioni di massima alle Sezioni riunite».

Tale potere sarebbe diverso dal potere di rimessione delle questioni di diritto controverse o delle questioni di massima alle Sezioni unite della Corte di cassazione, riconosciuto al Primo Presidente della Corte stessa dall’art. 374, secondo comma, del codice di procedura civile, e dal potere di rimessione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato riconosciuto al Presidente del Consiglio stesso ai sensi dell’art. 45, commi 2 e 3, del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato). Per effetto di tali rimessioni entrambi gli organi sopra indicati decidono la controversia nella sua interezza, e quindi anche nel merito, ma la decisione viene resa, puntualizza il giudice a quo, «nell’ambito dello stesso organo giurisdizionale, con competenza ripartita internamente». Il deferimento del Presidente della Corte dei conti avviene, invece, «nei confronti di organi giurisdizionali diversi e autonomi per competenza territoriale e funzionale, rispetto ai quali il Presidente della Corte di conti è del tutto estraneo». Il Presidente della Corte dei conti potrebbe, pertanto, «di sua iniziativa e a prescindere da qualsiasi impulso di parte, “sottrarre” un giudizio pendente presso una sezione giurisdizionale territoriale o d’appello, per portarlo innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti, e cioè innanzi ad un giudice costituito “nominativamente” dallo stesso Presidente della Corte dei conti».

Il remittente sottolinea, inoltre, come non potrebbe neanche essere assimilato il potere di deferimento in esame a quello che l’art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 453 del 1993 riconosce al Procuratore generale della Corte dei conti. In particolare, tale norma prevede che: «le Sezioni riunite della Corte dei conti decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali, ovvero a richiesta del Procuratore generale». Si osserva come tale potere venga esercitato dal Procuratore generale non nella veste di “parte”, ma di «organo che partecipa all’esercizio della funzione nomofilattica mediante il potere di ricorrere “in via principale nell’interesse della legge” ai sensi dell’art. 6, comma 6, del decreto-legge n. 453 del 1993» (si cita la sentenza n. 375 del 1996 della Corte costituzionale).

Svolta questa premessa, si assume che la norma impugnata violerebbe, in primo luogo, il principio della precostituzione del giudice naturale per legge di cui all’art. 25 Cost., in quanto, prevedendo che il Presidente della Corte dei conti possa deferire d’ufficio la questione di massima alle Sezioni riunite, «al di fuori di un giudizio pendente», mediante il «prelievo» di un giudizio pendente innanzi ad altro giudice, consentirebbe la scelta del giudice dopo l’instaurazione della controversia. A tale proposito, si deduce, inoltre, che la citata norma costituzionale prevedrebbe «una riserva assoluta di legge in materia di competenza del giudice, così vietando anche che la competenza stessa possa essere determinata da fonti secondarie o da atti non legislativi».

In secondo luogo, verrebbe violato il principio di terzietà del giudice di cui all’art. 111, secondo comma, Cost., che costituisce un «necessario corollario del principio della precostituzione del giudice naturale per legge», ciò perchè lo stesso Presidente, «mediante il potere di deferimento», finirebbe «per essere giudice in una causa da egli stesso promossa». D’altronde, «se si volesse osservare», puntualizza il remittente, «che non trattasi, nel caso di specie, di una causa propria del Presidente della Corte, risulta comunque violato il principio del divieto della ufficialità del giudizio, non potendo il giudice giudicare una causa da egli stesso promossa (…), o comunque non promossa da un soggetto (attore) diverso dal giudice». Sempre in relazione al principio di terzietà si sottolinea come nella Costituzione la neutralità del giudice sia garantita, oltre che dal principio del giudice naturale precostituito per legge, anche dalle norme che prevedono: il divieto di iniziativa processuale d’ufficio (art. 24, primo comma, Cost.); il divieto di costituire giudici straordinari o speciali (art. 102 Cost.); la soggezione dei giudici soltanto alla legge (art. 101, secondo comma, Cost.). Tali principi sarebbero ulteriormente ribaditi dall’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che l’Italia ha recepito con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952).

In terzo luogo, prevedendo la norma impugnata una iniziativa officiosa, sarebbe violato l’art. 24 Cost., il quale esprime il «principio secondo il quale non è possibile porre ai cittadini limitazioni od ostacoli alla loro difesa nel processo delle posizioni sostanziali» che l’ordinamento gli riconosce.

In definitiva, si osserva come la norma censurata rappresenti «l’unico caso in cui un organo totalmente estraneo al giudizio formula d’ufficio la domanda e nomina anche il collegio giudicante».

Per quanto attiene, poi, al potere delle Sezioni riunite di sollevare la questione, il Collegio remittente sottolinea di non ignorare l’esistenza di un orientamento giurisprudenziale che ritiene non sussistente tale potere, in quanto le Sezioni riunite dovrebbero limitare il proprio giudizio soltanto al «punto di diritto su cui si basa la questione rimessa». Il Collegio ritiene, però, condivisibile l’altro orientamento, fatto proprio anche dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 375 del 1996, secondo cui esistono questioni di costituzionalità che possono trovare la loro sede di emersione e di concreta rilevanza solo nel giudizio innanzi alle Sezioni riunite. Inoltre, si deduce come la dedotta questione di costituzionalità non riguardi «il punto di diritto su cui si basa la questione rimessa», bensì la stessa legittimazione del Presidente della Corte dei conti.

3.― È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo, in primo luogo, che la questione venga dichiarata inammissibile, in quanto le Sezioni riunite della Corte dei conti possono sollevare questioni soltanto in relazione a norme diverse da quelle che sono utili a risolvere il quesito loro sottoposto.

In secondo luogo, il giudice remittente avrebbe omesso di indagare se sia possibile interpretare la norma in senso conforme a Costituzione. Infatti, «partendo dal presupposto che le sezioni regionali costituiscono organi giudiziari autonomi, il testo della norma della cui costituzionalità si dubita ben consente di escludere che il giudizio instaurato dinanzi alla Sezione giurisdizionale regionale rientri nel potere di deferimento alle Sezioni riunite di una questione di massima». La disposizione censurata «menziona le sezioni regionali solo per significare che il deferimento alle Sezioni riunite può avvenire anche quando la difformità di orientamento su una questione di diritto si sia manifestata (non nell’ambito del giudice di ultima istanza, come ad esempio avviene per i giudizi dinanzi la Corte di cassazione e il Consiglio di Stato, ma) nell’ambito delle sezioni regionali stesse». Si osserva come il disposto testuale «appare chiarissimo in tale senso». Nulla, nella disposizione censurata, «lascia intendere che il Presidente possa intervenire “avocando” alle Sezioni riunite dei giudizi pendenti dinanzi a quelle; ciò in specie considerando che, ancora in mancanza di una decisione della sezione regionale, un reale conflitto non si è ancora manifestato». Diversa sarebbe la questione, non rilevante in questa sede, relativa alla facoltà riconosciuta dall’ultimo periodo della norma in esame alle sezioni regionali di rimettere la questione nel momento in cui deve essere decisa la questione stessa.

In definitiva, la rimessione dovrà avvenire «laddove la questione sia comunque in quel momento sottoposta al giudizio di sezioni centrali o comunque di un giudice contabile di grado successivo al primo. La norma non facoltizza, invece, secondo questa lettura costituzionalmente orientata, il Presidente ad intervenire con la rimessione di cui si tratta ove la questione penda dinanzi a sezione regionale».

Le Sezioni riunite avrebbero dovuto conseguentemente, in alternativa, «o escludere la possibilità di una simile interpretazione (in quanto ad esempio smentita dal “diritto vivente”)» – e avrebbero allora potuto motivatamente rimettere la questione alla Corte costituzionale – «ovvero dichiarare inammissibili innanzi a sé le questioni eventualmente fatte oggetto di rimessione dal Presidente al di fuori dei casi consentiti dalla legge».

Nel merito, la questione sarebbe comunque non fondata.

Il potere del Presidente di rimettere alle Sezioni riunite anche le controversie pendenti dinanzi alle sezioni regionali «non può che discendere dalla considerazione delle stesse – attesa la peculiarietà del “sistema” della Corte dei conti – quali “sezioni” dello stesso organo giudiziario decentrate sul territorio». Ciò non violerebbe il principio del giudice naturale precostituito per legge poiché la rimessione alle Sezioni riunite è pur sempre prevista e regolamentata dalla legge.

Non violerebbe neanche i principi del giusto processo, della terzietà del giudice e del divieto di iniziativa officiosa «poiché l’iniziativa processuale che incardina il giudizio non può di certo farsi risalire al Presidente della Corte, cui è riferibile solo la scelta – regolamentata dalla legge – di risolvere un conflitto tra diversi orientamenti e la soluzione di questioni di massima in una determinata fase del giudizio». Inoltre, «la circostanza che le Sezioni riunite siano (possano essere) presiedute dal Presidente non rende certamente quest’ultimo “parte” del giudizio».



Considerato in diritto

1.— Con ordinanza dell’8 aprile 2010 la Corte dei conti, Sezioni riunite, in sede giurisdizionale, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 7, terzo periodo, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’articolo 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), per asserita violazione degli articoli 24, 25 e 111 della Costituzione.

La norma censurata prevede che «il Presidente della Corte può disporre che le Sezioni riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza».

2.— In via preliminare, è necessario stabilire, ai fini del giudizio di ammissibilità della questione sollevata con l’ordinanza sopra citata, se sussista, nella specie, la legittimazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti ad introdurre il presente giudizio incidentale di legittimità costituzionale.

Nella specie, le Sezioni riunite dubitano della costituzionalità della norma che consente il deferimento della questione interpretativa alla loro cognizione.

È evidente, dunque, che non può negarsi al remittente la legittimazione a sollevare la questione di legittimità costituzionale della norma che ha attribuito al Presidente della Corte dei conti il potere di devolvere la questione di massima a tale particolare articolazione del giudice contabile.

D’altronde, questa Corte, con la sentenza n. 375 del 1996, ha avuto modo di affermare che sussiste la legittimazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti a sollevare questioni di legittimità costituzionale collegate «al momento della verifica, da parte di queste ultime, dei presupposti della propria competenza».

3.— Ancora sul piano dell’ammissibilità, va rilevato, preliminarmente, che la dedotta questione di legittimità costituzionale deve essere riguardata sotto due aspetti correlati alla duplice previsione sostanzialmente contenuta nella norma censurata: a) la prima, che attribuisce al Presidente della Corte il potere di deferire, d’ufficio, alle Sezioni riunite le questioni di massima che emergono in controversie pendenti (come quelle in esame) in sede di appello; b) la seconda, che conferisce lo stesso potere di deferimento con riguardo a questioni di massima che emergono in controversie pendenti davanti a sezioni giurisdizionali regionali.

La valutazione della rilevanza, nel giudizio a quo, della questione deve essere effettuata, dunque, con specifico riferimento alle due ipotesi innanzi precisate.

Orbene, partendo dal rilievo che, nella specie, le questioni di massima in relazione alle quali il Presidente della Corte ha esercitato il potere di deferimento alle Sezioni riunite sono tutte emerse in vari giudizi di appello pendenti presso la terza sezione giurisdizionale centrale della Corte, non vi è dubbio che la questione di legittimità costituzionale sollevata con riferimento alla corrispondente previsione normativa sia rilevante nel giudizio a quo e quindi sia ammissibile.

Ad opposta conclusione deve, invece, pervenirsi per la seconda ipotesi sopra prospettata, quella cioè relativa all’esercizio da parte del Presidente della Corte del medesimo potere di deferimento delle questioni di massima che emergono in giudizi pendenti davanti alle sezioni regionali. Ciò per l’ovvia ragione che, nel caso ora in esame, non si verte in una ipotesi di tal genere. A prescindere, peraltro, dalla stessa possibilità di interpretare la normativa vigente nel senso della deferibilità alle Sezioni riunite della Corte di questioni di massima o nelle quali si sono determinati contrasti interpretativi ad opera delle sezioni giurisdizionali regionali.

A quanto sopra va aggiunto che le medesime Sezioni riunite, con pronuncia successiva alla ordinanza di rimessione in esame, in ragione della difficoltà di coniugare con i principi del diritto processuale la sussistenza di un “contrasto verticale” tra giudici di primo e secondo grado, ha ritenuto che – all’esito di una interpretazione che identifica la sezione regionale, indicata nell’ultima parte del comma (non oggetto di censura in questa sede) solo nella sezione d’appello esistente in Sicilia – l’accesso alle Sezioni riunite è consentito esclusivamente alle sezioni giurisdizionali d’appello (Corte dei conti, Sezioni riunite, 13 ottobre 2010, n. 8).

4.― Nel merito, nei limiti innanzi precisati nei quali può essere ritenuta ammissibile, la questione proposta non è fondata.

L’analisi delle specifiche censure formulate dalla Corte remittente presuppone che venga delineato il quadro normativo generale entro il quale trova collocazione il particolare potere di deferimento alle Sezioni riunite delle questioni di massima, attribuito dall’ordinamento all’organo di vertice della giurisdizione contabile, vale a dire al Presidente della Corte dei conti.

4.1.― Al riguardo, va ricordato che, nel processo civile, l’art. 374, secondo comma, del codice di procedura civile – nel testo modificato dall’articolo 8 del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 40 (Modifiche al codice di procedura civile in materia di processo di cassazione in funzione nomofilattica e di arbitrato, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 maggio 2005, n. 80) – attribuisce al Primo Presidente della Corte di cassazione la facoltà di «disporre che la Corte pronunci a Sezioni unite sui ricorsi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle Sezioni semplici, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza». Il successivo terzo comma del medesimo articolo aggiunge che «se la sezione semplice ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalle Sezioni unite, rimette a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del ricorso».

Nel processo amministrativo l’articolo 45 del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato), nel testo modificato dall’art. 15 della legge 21 dicembre 1950, n. 1018 (Modificazioni al testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato), ha disposto, al secondo comma, che se la sezione giurisdizionale del Consiglio «rileva che il punto di diritto sottoposto al suo esame ha dato luogo o possa dar luogo a contrasti giurisprudenziali, con ordinanza emanata su richiesta delle parti o di ufficio può rimettere il ricorso all’Adunanza plenaria». Il successivo terzo comma del medesimo articolo ha, poi, precisato che «prima della decisione il Presidente del Consiglio di Stato, su richiesta delle parti o d’ufficio può deferire all’Adunanza plenaria qualunque ricorso che renda necessaria la risoluzione di questioni di massima di particolare importanza».

La suindicata disciplina concernente il processo amministrativo è stata sostanzialmente recepita nel nuovo codice del processo amministrativo, approvato con decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il riordino del processo amministrativo), con l’articolo 99, commi 1 e 2, il quale ha aggiunto, in linea con quanto stabilito dal codice di procedura civile, che il deferimento all’Adunanza plenaria può essere disposto dal Presidente del Consiglio di Stato anche per dirimere contrasti di giurisprudenza. I successivi commi 3 e 4 del medesimo art. 99 hanno, inoltre, così disposto: «3. Se la sezione cui è assegnato il ricorso ritiene di non condividere un principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria, rimette a quest’ultima, con ordinanza motivata, la decisione del ricorso», «4. L’Adunanza plenaria decide l’intera controversia, salvo che ritenga di enunciare il principio di diritto e di restituire per il resto il giudizio alla sezione remittente».

4.2.— Nella giurisprudenza contabile, la funzione nomofilattica, come è noto, è attribuita alle Sezioni riunite della Corte.

Al riguardo, va sottolineato che già l’articolo 4 della risalente legge 21 marzo 1953, n. 161 (Modificazioni al testo unico delle leggi sulla Corte dei conti), al primo comma, così stabiliva: «ove una sezione giurisdizionale della Corte dei conti rilevi che il punto di diritto sottoposto al suo esame ha dato luogo a contrasti giurisprudenziali può, con ordinanza emanata su richiesta delle parti o di ufficio, rimettere il giudizio alle Sezioni riunite». Il secondo comma dello stesso articolo aveva aggiunto quanto segue: «prima della discussione il Presidente della Corte dei conti, su istanza delle parti o di ufficio, può rimettere alle Sezioni riunite i giudizi che rendano necessaria la risoluzione di questioni di massima di particolare importanza». Infine, il comma 3 così disponeva: «per i giudizi per i quali è ammesso l’appello alle Sezioni riunite ai sensi delle vigenti disposizioni, il deferimento alle sezioni medesime previsto dai commi precedenti è subordinato al consenso delle parti».

Tale disciplina è stata modificata dall’art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 453 del 1993, secondo il quale «le Sezioni riunite della Corte dei conti decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali, ovvero a richiesta del procuratore generale. Esse sono presiedute dal Presidente della Corte dei conti» e «giudicano con sette magistrati. Ad esse sono assegnati due presidenti di sezione e un numero di consiglieri determinato dal consiglio di presidenza della Corte dei conti all’inizio dell’anno giudiziario».

Da ultimo, l’art. 42, comma 2, della legge n. 69 del 2009 ha aggiunto, al citato comma 7 dell’art. 1 del d.l. 453 del 1993, due periodi: il primo, oggetto di censura, prevede – come si è già notato − che «il Presidente della Corte può disporre che le Sezioni riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza»; il secondo, non investito dal dubbio di costituzionalità, stabilisce che «se la sezione giurisdizionale, centrale o regionale, ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalle Sezioni riunite, rimette a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del giudizio». È bene aggiungere che l’articolo 17, comma 31, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, ha previsto, nel diverso ambito della funzione di controllo, che il Presidente della Corte «può disporre che le Sezioni riunite adottino pronunce di orientamento generale sulle questioni risolte in maniera difforme dalle sezioni regionali di controllo nonché sui casi che presentano una questione di massima di particolare rilevanza».

4.2.1.― In relazione al contenuto della vigente disciplina, relativa al potere presidenziale di deferimento in ambito giurisdizionale, appare opportuno mettere in rilievo come il legislatore del 2009 abbia inteso reintrodurre, sia pure con modifiche, il potere presidenziale di accesso alle Sezioni riunite in origine contemplato dall’art. 4 della legge n. 161 del 1953 e successivamente disciplinato dall’art. 1, comma 7, del d.l. n 453 del 1993. Di seguito, da un lato, è stato previsto che il deferimento possa avvenire anche per la risoluzione di questioni di diritto già decise in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali; dall’altro, è stata eliminata la condizione del consenso delle parti per i giudizi per i quali era ammesso l’appello alle Sezioni riunite. In definitiva, come emerge anche dai lavori preparatori della norma censurata, la ragione che ha ispirato la scelta legislativa è stata quella di aggiungere, al fine di potenziare il potere nomofilattico delle Sezioni riunite, un’ulteriore forma di accesso alle predette sezioni da parte del Presidente della Corte, in linea con quanto previsto dall’art. 374 cod. proc. civ. L’introduzione del potere presidenziale nel diverso ambito del giudizio sui controlli persegue, invece, la finalità di «garantire la coerenza nell’unitaria attività svolta dalla Corte dei conti per le funzioni che ad essa spettano in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione al federalismo fiscale» (citato art. 17, comma 31, primo inciso, del d.l. n. 78 del 2009).

5.― Così ricostruito, per grandi linee, il quadro normativo in cui si colloca la norma censurata, si può passare ad analizzare le singole censure formulate dal remittente.

5.1.― Il giudice a quo lamenta la violazione dell’art. 24 Cost. della Costituzione, sul presupposto che, prevedendo la norma censurata una iniziativa officiosa del Presidente della Corte dei conti, non sarebbe osservato il «principio secondo il quale non è possibile porre ai cittadini limitazioni od ostacoli alla (…) difesa nel processo delle posizioni sostanziali» che l’ordinamento riconosce loro.

La censura non è fondata.

La giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che l’art. 24 Cost. è violato qualora le norme processuali pongano condizioni di «sostanziale impedimento all’esercizio del diritto di azione» (sentenze n. 237 del 2007 e n. 266 del 2006).

Nel caso in esame non si comprende, a prescindere dalla genericità della censura prospettata, la ragione per la quale la previsione del potere di deferimento attribuito al Presidente della Corte dei conti possa recare un vulnus al diritto di difesa tutelato dall’evocata norma costituzionale. La disposizione censurata, infatti, non disciplina in alcun modo il diritto di azione delle parti private o del pubblico ministero contabile, limitandosi a stabilire i criteri che presiedono all’accesso alle Sezioni riunite. Del resto, il potere di deferire d’ufficio le questioni involgenti problematiche interpretative di massima è riconosciuto dall’ordinamento, come già sottolineato, sia al Primo Presidente della Corte di cassazione, sia al Presidente del Consiglio di Stato, senza che mai sia stata contestata la loro naturale preordinazione a garantire la retta applicazione della legge, quando questa sia suscettibile, in astratto, di interpretazioni contrastanti.

In definitiva, il dedotto parametro costituzionale di cui all’art. 24 Cost. è inconferente.

5.2.― Con la seconda censura il giudice a quo lamenta la violazione dell’art. 25, primo comma, Cost. in quanto la previsione secondo cui il Presidente della Corte può deferire, d’ufficio, la questione di massima alle Sezioni riunite, mediante il «prelievo» di un giudizio pendente innanzi ad una sezione semplice della Corte, consentirebbe la scelta del giudice dopo l’instaurazione della controversia.

Strettamente connessa con tale censura è quella relativa all’asserita violazione dell’art. 111 Cost. con riguardo al principio di terzietà del giudice, considerato dall’ordinanza di rimessione come il «necessario corollario del principio della precostituzione del giudice naturale per legge». Inoltre, il remittente rileva che lo stesso Presidente della Corte, «mediante il potere di deferimento (…), finisce per essere giudice in una causa da egli stesso promossa».

A questo proposito, il giudice a quo osserva, sempre con riferimento agli indicati parametri costituzionali, che, a differenza di quanto l’ordinamento stabilisce per i poteri di deferimento spettanti al Primo Presidente della Corte di cassazione e al Presidente del Consiglio di Stato, la previsione dell’analogo potere presidenziale nell’ambito del processo contabile non avrebbe tenuto conto della inesistenza di differenze ordinamentali quanto ai ruoli dei magistrati che compongono le Sezioni della Corte. In particolare, il remittente deduce che il deferimento alle Sezioni riunite, su iniziativa del Presidente della Corte, di questioni di massima relative a controversie di competenza delle sezioni regionali avverrebbe nei confronti di «organi giurisdizionali diversi e autonomi per competenza territoriale e funzionale, rispetto ai quali il Presidente della Corte dei conti è del tutto estraneo».

Anche tali censure non sono fondate.

Al riguardo, escluso, per le ragioni già dette in ordine alla delimitazione del thema decidendum, che venga qui in rilievo la stessa possibilità di esercizio del potere di deferimento presidenziale con riferimento a giudizi pendenti davanti agli organi di primo grado della magistratura contabile, va osservato che la giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che il principio di certezza del giudice, di cui all’art. 25, primo comma, Cost., è efficacemente espresso nel concetto di «pre-costituzione del giudice», «vale a dire nella previa determinazione della competenza, con riferimento a fattispecie astratte realizzabili in futuro, non già, a posteriori, in relazione, come si dice, a una regiudicanda già insorta». In altri termini, «il principio della precostituzione del giudice tutela nel cittadino il diritto a una previa non dubbia conoscenza del giudice competente a decidere, o, ancora più nettamente, il diritto alla certezza che a giudicare non sarà un giudice creato a posteriori in relazione a un fatto già verificatosi» (sentenza n. 88 del 1962). Il principio in esame è osservato «purchè l’organo giudicante sia stato istituito dalla legge sulla base di criteri generali fissati in anticipo e non in vista di singole controversie» (sentenza n. 452 del 1997). Inoltre, la Corte ha chiarito che l’art. 25 Cost. non viene violato allorché «la legge, sia pure con effetto anche sui processi in corso, modifica in generale i presupposti o i criteri in base ai quali deve essere individuato il giudice competente: in questo caso, infatti, lo spostamento della competenza dall’uno all’altro ufficio giudiziario non avviene in conseguenza di una deroga alla disciplina generale, che sia adottata in vista di una determinata o di determinate controversie, ma per effetto di un nuovo ordinamento – e, dunque, della designazione di un nuovo giudice “naturale” – che il legislatore, nell’esercizio del suo insindacabile potere di merito, sostituisce a quello vigente» (così, da ultimo, la sentenza n. 237 del 2007). Orbene, se queste affermazioni valgono a giustificare lo spostamento di competenza da un organo giurisdizionale ad un altro, a maggior ragione consentono di superare il dubbio relativo alla violazione dell’art. 25, primo comma, Cost., avanzato con riferimento alla scelta compiuta dalla norma in esame. Tale norma, infatti, si limita a consentire il deferimento di una questione di diritto, avente carattere incidentale, ad un’articolazione interna della Corte dei conti, quali sono, in effetti, le Sezioni riunite. Dal momento che, secondo la giurisprudenza costituzionale (sent. 419 del 1998), il principio di precostituzione del giudice naturale non può operare nella ripartizione, tra sezioni interne, «dei compiti e delle attribuzioni» spettanti ad un determinato ordine giurisdizionale (ordinanza n. 181 del 2001), è evidente come la norma censurata – stabilendo a priori dei criteri generali di risoluzione delle questioni idonei ad individuare il giudice munito della potestà di fissare, in via incidentale, il principio di diritto relativo ad una questione di massima di dubbia interpretazione – si sottragga ai vizi di costituzionalità denunciati. In altri termini, il legislatore ha ritenuto, nell’esercizio della sua discrezionalità, che, in presenza di determinati presupposti puntualmente indicati, il Presidente della Corte possa, al fine di assicurare il fondamentale valore rappresentato dalla omogeneità nell’applicazione e nell’interpretazione del diritto, esercitare il potere di deferimento alle Sezioni riunite delle questioni di massima.

E deve anche rilevarsi come, contrariamente a quanto sembra sostenere il giudice remittente, le Sezioni riunite, in sede giurisdizionale, nell’esercizio della loro funzione nomofilattica, si limitino a fissare il principio di diritto, demandando la decisione nel merito della controversia alle singole sezioni, salvo il potere di queste di non condividere il principio enunciato dalle Sezioni riunite e rimettere ad esse la decisione del giudizio.

Non è, pertanto, esatto che il Presidente della Corte dei conti possa d’ufficio, e dunque a prescindere da qualsiasi impulso di parte, “prelevare” un giudizio pendente presso una sezione giurisdizionale e portarlo, per la decisione, innanzi alle Sezioni riunite. Il Presidente della Corte non ha, infatti, il potere di “trasferire” il giudizio da una sezione giurisdizionale alle Sezioni riunite; può soltanto deferire a queste ultime l’esame della questione di massima, fermo restando, tuttavia, che il giudizio resta incardinato nella sezione davanti alla quale pende e alla quale – dopo la pronuncia delle Sezioni riunite – gli atti devono ritornare per l’ulteriore seguito, con la specificazione innanzi illustrata.

Non possono, quindi, ritenersi violati da parte della norma censurata i principi di precostituzione e quello di terzietà del giudice.

Né può ritenersi, come sostenuto dal remittente, che il potere di deferimento sia esercitato da una parte del processo. Sul punto è agevole rilevare come debba escludersi che al Presidente della Corte dei conti, quando esercita tale potere, possa essere attribuita la qualità “di parte” del processo. Al Presidente della Corte, anche nell’esercizio di detto peculiare potere di deferimento, deve essere riconosciuto senza dubbio la qualità di “giudice terzo e imparziale”, la cui attività è esclusivamente diretta ad assicurare l’esatta osservanza della legge, nell’interesse, in definitiva, degli utenti del “servizio giustizia”.

Quanto, infine, alla dedotta violazione dei parametri costituzionali in esame, in ragione della asserita “autonomia” delle sezioni giurisdizionali della Corte, deve ribadirsi come sia fuori di dubbio che, quanto alle sezioni centrali di appello della Corte, che vengono in rilievo nel presente giudizio per le ragioni già dette, le Sezioni riunite non si trovano affatto nella situazione di differenziazione ordinamentale richiamata dall’ordinanza di rimessione. Dette sezioni, infatti, come si è già precisato, rappresentano una articolazione interna della Corte nella sede giurisdizionale di appello avverso le sentenze rese dai primi giudici in sede regionale.

Né, agli indicati effetti, assume un particolare rilievo significativo la circostanza che la questione di massima sia portata all’esame di «un giudice costituito nominativamente dallo stesso Presidente della Corte ai sensi dell’art. 11, comma 7, della legge 4 marzo 2009, n. 15» (Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti). È sufficiente considerare, una volta ammesso che le Sezioni riunite rivestono, come si è sopra chiarito, la natura di articolazione interna del plesso giurisdizionale centrale della magistratura contabile, che non sussiste alcuna differenziazione nelle modalità di composizione delle Sezioni riunite con specifico riguardo alla ipotesi in cui il deferimento delle questioni di massima involga controversie rientranti nella competenza del giudice di appello.

In definitiva, anche in relazione alla doglianza da ultimo esaminata, la norma censurata si sottrae ai denunciati vizi di costituzionalità.



per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

a) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 7, terzo periodo, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall’articolo 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) – nella parte in cui attribuisce al Presidente della Corte dei conti il potere di deferimento di questioni di massima in relazione a giudizi pendenti innanzi a sezioni giurisdizionali di primo grado – sollevata, in riferimento agli articoli 24, 25 e 111 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

b) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del suddetto art. 1, comma 7, terzo periodo, del decreto-legge n. 453 del 1993 – nella parte in cui attribuisce al Presidente della Corte dei conti il potere di deferimento di questioni di massima in relazione a giudizi pendenti innanzi a sezioni giurisdizionali d’appello – sollevata, in riferimento agli articoli 24, 25 e 111 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2011.

F.to:

Ugo DE SIERVO, Presidente

Alfonso QUARANTA , Redattore

Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2011.

Il Cancelliere

F.to: FRUSCELLA


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